落实难的根本原因：生育外部性内在化存在困难和障碍

外部性的实质在于社会成本与私人成本之间存在某种偏离。生育外部性表现为生育孩子的家庭抚养成本与社会抚养成本不对等，生育孩子的家庭收益和社会收益存在偏离现象。不存在外部性时私人成本是生产或消费一种产品所发生的全部成本，即私人成本也就是社会成本，私人收益也就是社会收益。而存在外部性的情况下，社会成本不仅包含私人成本，而且还包括外部成本，社会收益不仅包括私人收益，也包括外部收益^[7]。用公式可以表示如下：

有关生育的奖励处罚政策实质上是使生育行为外部性内在化的一种努力。但由于机会主义行为的存在，外部性内在化存在困难，这种困难不仅表现在生育成本方面，也表现在生育收益方面。

生育成本内部化的困难：生育行为造成了哪些个人、组织福利的损失？造成多大损失？要求赔偿的一方就赔偿的形式、额度达成一致，存在明显的交易成本或计量上的困难，因此较为可行的做法是政府作为受损的个人或组织的代表要求当事人为这种损失的福利进行补偿。政府出面具有规模经济效应，也可以解决“白搭车”问题。(www.zuozong.com)

生育效益内部化也存在困难：（1）生育行为的效益外溢给哪些人、哪些企业或组织了？（2）这些人或组织或企业是否认为自己获得了外部利益？是否愿意为他获得的利益进行买单？即对生育者进行补助，如为孩子进行出生祝贺、生日祝福、发压岁钱，通过这些形式，生育的溢出效益可以一定程度地内部化。（3）由于机会主义行为的存在，一些受益的个人、组织并不领情，这样，确定受益人很难，让虚拟的受益人对当事人进行补助存在执行的困难。在这种情况下，政府可以向虚拟的受益人征税，然后通过转移支付的形式，奖励效益外溢的生育当事人（独生子女父母）。这种做法比政府单纯命令虚拟的受益人去补偿利益外溢的一方更节省、更有效。