全国普通高中教育经费投入结构分析

1993年《中国教育改革和发展纲要》提出：要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学费、校办产业收入、社会捐集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。为此，我国高中阶段财政体制进行了一系列改革，取得了明显的成效。对普通高中教育经费投入结构分析，主要考察其中的四个项目，分别是财政预算内教育经费、学杂费、社会捐集资、民办学校举办者投入的办学经费，分别代表着政府分担比例、个人分担比例和社会对教育的投入比例。

根据我国普通高中学校教育经费投入来源构成情况，政府投入和学杂费收入一直是我国地方普通高中教育经费投入的主要来源，而社会捐集资收入、民办教育经费在普通高中教育经费构成中也占有少量比例。

根据教育经费统计数据，在1993—2003年，我国“政府投入为主，多渠道筹措教育经费”的教育财政体制改革在普通高中阶段成效显著。到2003年，政府财政投入占普通高中教育经费比例下降到一半以下，学杂费投入所占比例提升到27.2%，家庭与个人对普通高中的成本分担力度较大。

2004—2011年，随着国家经济实力的增强和公共教育财政体制的建立，政府对各级各类教育的经费投入力度加大，社会和私人投资教育的积极性减弱，造成了我国普通高中教育经费投入中，政府财政投入所占比例不断提升，2011年达到66%，而学杂费投入所占比例下降到15%以下，其他多渠道来源的教育经费投入所占比例更是持续降低。

（一）政府财政投入占普通高中教育经费比例变动情况

普通高中教育经费由政府财政投入和非政府投入两部分构成，政府投入比例是衡量政府对普通高中教育经费投入的努力程度，政府投入所占比例越高，说明政府的努力程度越高，就越能体现政府对普通高中的财政责任以及保障教育经费充足的财政职能。相反，政府投入比例越低，说明普通高中的社会和个人对教育投入的积极性越高，体现出多渠道筹措教育经费体制在该教育阶段实施的成效较为显著。

1.1993—2003年，财政预算内拨款经费总量增长，所占比例下降

根据统计数据，1993年我国普通高中预算内教育经费占普通高中教育经费投入的53.8%，财政性教育经费占普通高中教育经费投入的78.4%，在普通高中教育经费投入中占主体地位。

1993—2003年，我国普通高中财政性教育经费投入比例呈逐步下降趋势，到2003年，财政性教育经费投入占普通高中教育经费投入的比例达到历史最低水平49.6%，尚不足一半比例，财政预算内教育经费所占比例更是下降到41%左右。

表6-7　1993—2003年普通高中财政性教育经费总量及所占比例情况

这一时期，普通高中教育财政预算内教育经费增加但所占比例的迅速下滑，表明了我国自1993年以来，虽然各级政府继续增加对普通高中教育的投入，但由于这一时期国内所进行的教育财政体制改革在高中阶段成效尤其显著，多渠道筹措教育经费较大程度地弥补了教育经费的缺口，为我国高中教育的大发展提供了强有力的物质支撑条件。

然而，由于与其他各级各类教育相比，2003年普通高中教育经费中政府投入所占比例最低（全国教育经费中预算内教育经费所占比例为56.6%，其中义务教育经费中预算内教育经费所占比例为69.9%，普通高等教育经费中预算内教育经费所占比例为42.2%）。因此有一种观点认为随着高校扩招和义务教育在农村地区实行免费，政府对高等教育和义务教育投入均有偏重，而普通高中教育则成为政府投入的“低谷”，普通高中政府财政投入的主渠道作用没有得到充分体现，这不利于普通高中教育的发展。

2. 2004—2013年，预算内教育经费总量增长，所占比例上升

2004年后普通高中教育经费中政府投入所占比例呈现逐步回升趋势，2013年该比例达到66%，财政性教育经费在普通高中教育经费中所占比例达到77.5%，政府投入成为普通高中阶段教育经费的主要来源渠道。

普通高中政府投入所占比例的增加主要是由于：21世纪以来，我国公共教育财政制度框架建立并逐步完善，为了逐步实现“保障教育优先发展，建设人力资源强国”的战略目标以及加快普及高中阶段教育，随着国家经济实力的增强，各级政府相应地提高了对高中阶段教育的重视程度，加大了对普通高中阶段教育的经费投入，从而使得普通高中阶段教育经费投入中政府投入比例的提升。

表6-8　2004—2013年普通高中财政性教育经费总量及所占比例情况

这一段时期，普通高中教育经费投入中政府投入比例的逐年提高，一部分学者认为这体现了政府财政对普通高中的投入责任，保障了普通高中预算内教育经费在教育经费中所占比例达到50%以上，对促进普通高中教育的发展起到了良好的推动作用，鉴于普通高中经费不足的状况，未来仍须继续加大政府对普通高中的投入比例。

另一部分学者则认为政府经费对各级教育的责任分担是有限的。普通高中属于非义务教育，在国家政府财力主要保障义务教育的全面普及、中等职业教育的资助以及高等教育的规模、质量发展，没有多余的财力支撑普通高中教育发展的情况下，理应通过多来源渠道来筹措教育经费。在当前形势下，应该加强社会和个人对普通高中教育经费投入的责任分担力度。

图6-1　1993—2013年普通高中预算内教育经费投入变动趋势

（二）学杂费收入占普通高中教育经费比例变动情况

普通高中属于非义务教育，理应实行成本分担的教育财政政策。

1. 1993—2005年，普通高中学杂费所占比例提速明显

1993年后，随着非义务教育阶段学校学杂费收费标准的制定以及我国多渠道筹措教育经费的逐步实施，普通高中学杂费收入在普通高中教育经费中的比例逐步上升，1993—2005年，学杂费收入总额由7.3亿元增加到307.8亿元，增长了41倍，占普通高中教育总经费的比例由1993年的12.2%逐步提高到2005年的28.3%，为历史最高水平。(www.zuozong.com)

普通高中学杂费的增长，显示了自从教育财政体制改革实施非义务教育成本责任分担以来，我国政府对高中阶段教育的投入责任部分转移到家庭与个人身上，多元投资体制形成并逐步完善，调动了家庭和个人投资普通高中教育的积极性，为我国普通高中教育经费投入的增加起到了有效的补充作用。

然而从另一层面，这一时期由于学费增长较快，城镇与农民收入增长均较慢，普通高中学杂费收入的增长速度远远高于城镇与农村居民收入的增长速度，导致了普通高中教育经费的个人分担比例相对偏高，一些地区出现“高中致贫”现象。如我国农村居民家庭人均收入由1993年的921.6元增加到2005年的3254.9元，增长了2.5倍；城镇居民家庭人均收入由1993年的2336.5元增加到2005年的10493元，增长了3.5倍。而普通高中学杂费在这一段时期内增长了41倍。2005年一个普通高中学生缴纳的学费再加上其他费用，如在校生活费、资料费和补课费等，一年的花费大概在5000 ～ 6000元左右，而2005年我国农村居民的家庭人均收入不到3500元，一个农村家庭的收入只能维持一个高中生的费用。中西部农村地区家庭收入更低，一般家庭根本无法承担如此大的一笔支出，有些农村家庭为了让孩子能上高中考大学，全家举债度日，承受了沉重的经济负担^[3]。因此，在农村地区，由于学杂费负担以及就业压力等因素，同时受教育条件以及家庭经济状况的约束，使得部分家长放弃了为子女筹措普通高中教育经费的努力，超过60%的农村青年在完成了初中教育后就进入劳动力市场^[4]。

表6-9　1993—2005年普通高中学杂费收入总量及所占比例情况

这一段时期值得关注的是，90年代以来普通高中尤其是重点高中普遍接受“择校生”，并向学生收取大量“择校费”的现象。“择校费”一般是指在同一城市或同一县级行政区域内的初中毕业生，未达到所报考志愿的高中录取分数线，要求选择到非教育部门指定的重点或普通高中就读，按培养成本交纳学习的费用^[5]。普通高中兴起收取“择校费”，一方面起因于高中阶段经费投入严重不足，大多数普通高中的经费仅能维持正常运转；另一方面则是为了满足学生就读重点高中、接受优质教育的需要。于是，在我国重点高中率先出现了“择校生”，并对其收取一定的择校费，其后普通高中也竞相仿效，于是收取“择校费”在我国普通高中阶段普遍推行，而国家政策上也给予了肯定。

这一举措的全面推行，一方面打破了普通高中学校的教育经费长期窘迫困境，使有限的财政投入、拮据的经费支出和偏低的学费水平，已不再成为制约高中教育发展的主要因素，这一阶段普通高中教育经费的迅速增长在很大程度上得益于学杂费收入来源中的“择校费”一项。“择校费”收入为普通高中学校改造学校办学条件、改善教育教学环境、提高教师待遇、调动教学积极性作出了突出贡献；同时公立学校“择校生”现象也为公民提供了优质的教育服务。另一方面，在普通高中学费普遍偏低的情况下，择校费实际上成了学杂费的转换形式，实现了由家庭和个人承担部分非义务教育培养成本，体现了多渠道筹资教育经费体制改革的阶段性成果。总之，我国普通高中阶段收取“择校费”，为普通高中教育经费收入尤其是学杂费收入、促进普通高中教育发展起到了一定的积极作用。

2. 2006—2013年，学杂费收入增速缓慢，所占比例降低

2006年后，普通高中学杂费总量稳定增长，但占普通高中教育经费的比例逐步回落，到2013年，学杂费收入总量为472.76亿元，占普通高中教育经费的比例降低至14.65%

普通高中学杂费比例的下降，一方面与各级政府强化了对普通高中教育的投入责任有关，另一方面则是由于国家对公立普通高中“择校生”实施“三限”政策。2003年以后，随着“择校费”所依托的环境和条件的变化，“择校费”的弊端逐渐显现，大多数学校擅自提高择校费用标准、提高择校生比例等，使得普通高中教育领域“乱收费”现象较为严重，教育不公平的扩大以及教育资源配置不合理等问题愈加突出。因此，为了治理教育领域内的“乱收费”现象，2003年8月，教育部、纠风办下发了《关于进一步做好治理中小学乱收费工作的紧急通知》，对于普通高中阶段严格执行“择校生”“三限”政策（限人数、限钱数、限分数）。这一政策的实施规范了学校的办学行为，稳定了普通高中的学杂费收费标准，但同时也对普通高中学杂费收入产生了一定限制作用。

表6-10　2006—2013年普通高中学杂费收入总量及所占比例情况

此外，2010年后，普通高中阶段教育建立学费减免制度，从事业费收入中收取一定比例的经费用于减免学费、设立校内奖助学金和特殊困难补助等，对普通高中学生进行一定的资助。这一政策的实施使得2010年后普通高中的学杂费收入增速愈加缓慢，到2013年全国普通高中学杂费收入为472.76亿元，仅比2011年增长了3% 。

21世纪以来，国家财政教育经费既要保障义务教育的均衡发展，学前教育的规模增长，高等教育的质量提升，还需要加快发展现代职业教育，这对普通高中阶段的政府投入水平造成了压力。学杂费收入作为政府财政投入以外的第二大经费来源渠道，未来应该对普通高中教育经费的增加继续发挥其应有的作用。

图6-2　1993—2013年我国普通高中中学杂费收入总量及教育经费所占比例

（三）捐集资收入占普通高中教育经费比例变动情况

1993—1996年，普通高中捐集资收入总量由6.4亿元增加到19亿元，占普通高中教育经费的比例由1993年的7.5%提高到1996年的11.2%，达到历史最高水平。20世纪90年代以来国家提倡与鼓励广大人民群众、企事业单位及社会各方面力量集资办学、捐资助学，所得收入重点用于危房改造、扩大规模和教学基本条件的发展，因此在国家政策的支持下，普通高中学校的社会捐集资投入有了较大幅度的增长。

1997年普通高中捐集资投入总量呈曲线变动趋势，扣除通货膨胀因素后，捐集资收入总额在一定程度上基本没有增长。捐集资收入占普通高中教育经费的比例由1997年的10.8%下降到2013年的0.3%左右。可见，新世纪后，虽然国家加强了对各级教育经费投资的保障力度，但由于对社会团体和个人投资教育的重视程度不够，相应地鼓励与优惠政策制度不到位等因素，使得我国多渠道来源投资教育的路径不通畅，民间与社会资本的潜力未能得到挖掘和有效释放。

图6-3　1993—2013年我国普通高中捐资集资收入总量及教育经费中所占比例

（四）民办学校举办者投入经费及比例变动情况

根据统计数据，1993—2000年，我国普通高中教育经费投入中，民办学校举办者投入经费由0.47亿元增加到10.67亿元，占普通高中教育经费的比例由1993年的0.6%提高到2000年的2.7% 。 2001年后，民办学校举办者投入经费不断减少，占普通高中教育经费的比例逐步降低，2013年民办学校举办者投入仅为12亿元，其占普通高中教育经费投入比例也减少到0.3%，严重偏低，说明国家关于民办教育政策并没有增强民办教育举办者对普通高中投入的积极性。

目前，我国的普通高中教育属于非义务教育的范畴，应该努力构建形成以政府财政拨款为主，政府、个人和社会组织共同投资的多元化投资体制，鼓励民间投资和社会投资。在市场经济条件下，市场主体作为“经济人”必然要追求利润的最大化，由于普通高中教育投资具有周期性长、风险大、平均收益率低等特点，对民间资本来说，如果政府的鼓励措施不到位，回报不够丰厚，民间资本就缺乏投资普通高中教育的意愿。

当前我国在民办学校发展过程中，一律采取“不得以营利为目的”的制度安排，事实上挫伤了民间资本投资教育的积极性，导致在制度安排和政策约束下，民间资本投资教育意愿不强，对于缓解普通高中教育投入不足起不到应有的辅助作用。因此，未来应依托教育体制的创新、保障政策的完善和社会环境的改善，创设资本流动和投入的体制环境，继续鼓励与扩大社会对普通高中教育的投资。

图6-4　1993—2013年我国普通高中民办学校举办者投入经费总量及教育经费中所占比例