宅基地置换试点探索发展时期（2000—2010年）

2000年，上海市建委、市农委印发《上海市村镇住宅建设试点工作实施意见》（沪住总〔2000〕161号），提出规范中心村建设标准的要求。同年，上海郊区启动了第一批村镇住宅中心试点项目的建设，南汇县惠南新城，金山区枫泾镇农民中心村（枫溪小区），南汇县桃源农民新村，闵行区七宝镇农民中心村，宝山区杨行镇杨北村农民中心村，浦东新区高东镇农民中心村及唐镇大众村农民中心村在各大部门的支持下顺利开发实施，成效显著。

不仅如此，为加强管理，引导农村村民合理建设住宅，节约利用土地资源，推进新农村建设，2000年上海市第十一届人民代表大会常务委员会第二十三次会议审议通过修改的《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，同样将农村集体建设用地实行分级限额审批调整为依据土地利用总体规划，实施用途管制为核心的农用地转用和土地使用审批制度。

2001年开始，上海农村集体经济组织使用农民集体所有土地兴办乡（镇）村企业，乡（镇）村公共设施和公益事业、农村村民使用农民集体所有土地新建住宅，使用农村集体土地涉及农用地转用拟订的《农用地转用方案》《补充耕地方案》，按“圈内”或“区内”国有土地一样的审批权限和审批程序报批。在供地环节，同国有建设用地一样，依据土地利用规划预审后，由区县土地管理部门报区、县人民政府批准。农村建设用地同样要符合建设用地标准和集约用地要求。

从2002年6月起，全市统一执行农民在老宅基地和规划批准的非耕地上自建住房不收费的规定。农民建房确需占用耕地的，涉及国家政策层面需要缴纳的费用有三项：耕地开垦费，标准为37.5元/平方米；新增建设用地土地有偿使用费，标准按等级为34～140元/平方米不等；耕地占用税，标准为按等级10～45元/平方米不等，农民建房减半征收。同时，为切实减轻农民负担，从2002年6月13日起，耕地开垦费不再由有关区县直接向农民个人收取，统一由各级政府或乡村集体经济组织支付。

为适应上海农村生产方式和生活方式的转变，维护农民的基本居住权益，优化城乡空间布局结构，提高土地利用效率，突破土地资源紧约束瓶颈，推进以人为核心的新型城镇化发展，上海于2002年正式开始了宅基地置换的试点探索。同年，上海市农村宅基地推进领导小组下发《关于加强本市郊区宅基地置换试点的土地管理若干意见》（沪府办〔2015〕49号），明确集中建设中引入宅基地置换试点改革具体操作程序的规范。

2003年，上海初步确定第一批郊区宅基地置换试点项目的建设，涉及南汇区航头镇长达村、奉贤区青村镇北唐村、宝山区顾村镇正义村等。2003年3月12日，市政府批转市计委、市农委、市房地资源局《关于鼓励本市村民宅基地让出给农村经济组织的实施细则（试行）》，明确为促进郊区村民向城镇集中，鼓励进镇村民将宅基地让出给集体经济组织；让出宅基地的村民在本区（县）范围内购买商品房的，可以向土地管理部门申请返还不超过原宅基地使用面积的由区（县）分成的土地出让金，对村民让出宅基地并自行复垦的，按照“退一奖一”政策给予所在乡镇或指定单位非农建设用地指标奖励。该文件优先在“一城九镇”以及奉贤区开展试点。(www.zuozong.com)

2004年的中央1号文件出台后，上海市在调查研究的基础上，出台了《关于上海市贯彻落实中央1号文件精神的实施意见》。根据实施意见精神，市政府在奉贤区召开郊区宅基地置换试点工作现场会，上海市农委等有关部门研究制定了《关于加强土地管理，促进本市郊区宅基地置换试点的操作意见》和《关于本市郊区宅基地置换试点若干政策意见》。同时，在上海郊区进行了实地情况的调查，最后确定了全市郊区的14个宅基地置换试点基地，即崇明县陈家镇、港西镇，奉贤区青村镇、庄行镇，嘉定区外冈镇、华亭镇，金山区廊下镇、枫径镇，浦东新区原南汇区航头镇，浦东新区曹路镇、张江镇，青浦区香花桥街道、盈浦街道，松江区佘山镇。14个试点区共涉及村域面积约108 000亩，宅基地1 305 176亩，农户14 939户，人口46 203人。

宅基地置换试点的开展，在市郊建设用地的优化、土地利用的集约化、农民居住环境的改善、农民财产性收入的增加等方面取得了一定成果。小城镇社会保险制度的推进落实和房产证的按户颁发，这两项措施是宅基地试点政策中最受农户欢迎的。同时，按照宅基地置换试点人口占郊区总人口的0.6%，试点面积占郊区总面积的1.2%，当时全市年均建设用地指标约4 000亩计，本次宅基地置换试点盘活的建设用地指标可供全市使用2年。

随着上海经济发展以及人口的快速增加，人地矛盾进一步凸显，上海个人住房建设管理也越发严格。2007年，《上海市农村村民住房建设管理办法》（2007年上海市人民政府71号令）颁布实施，同时1992年颁布的《上海市农村个人住房建设管理办法》废止。该办法是上海第三版农村个人住房建设管理办法，对村民建房适用范围、使用规范、申请条件及审批程序、建房程序及相关配套要求、个人建房用地面积标准等都进行了更加严格和具体的规定，并对用地人数计算口径进行了规定，同时明确区（县）人民政府可以指定个人建房的建筑面积标准。2010年，市政府印发《关于实行城镇建设用地增减挂钩政策推进农民宅基地置换试点工作的若干意见》（沪府办发〔2010〕1号），推行城乡建设用地增减挂钩与宅基地置换联动改革。明确政府主导、市场运作，坚持农民宅基地置换公益性，提出置换条件6项，政策措施8项。农民宅基地置换试点区域（拆旧地块）和农民集中居住建设及节余建设用地开发（建新地块）共同组建成项目区，通过建新拆旧和土地整理复耕联动，实现增加耕地、节约土地，提高农村城镇水平的目标。试点强调“依法、自愿、有偿、规范”运作，置换强调要有85%以上的农户签字同意。

2010年起，市规土局将农民建房计划单列，以农民建设为主体的农村建设用地纳入各区县土地利用计划统一安排，确保各区县用于农村建设用地的计划量不低于下达的计划总量的5%，并确保同步安排相应耕地占补平衡方案。2010年，市规土局印发《关于完善农民建房管理切实维护农民权益的通知》，重申宅基地用地审核标准，细化完善各项审批手续。该文件提出推进适建区域农村居民点的规划选点工作，对非适建区域农民建房需求和权益进行合理引导和保障；将市级土地利用总体规划确定的集中城市化地区范围以外（适建区域）农村居民点规划列入年度规划编制计划；对市级储备利用总体规划确定的集中城市化地区范围以内的农民建房进行分类指导和管理；鼓励盘活动迁安置房源，通过“迁居安置”和“预安置”等形式，满足农民新建、翻建住房需求，并推进实施安置、空置老宅基地整理复垦工作。