户部集中财权的思想与实施

宋朝自元丰改制后，财经管理机构发生了很大的变化。改制前，三司总管全国财政，户部几乎无所职掌，只委派“判户部事”一员，接受天下土贡。改制后，撤销三司，全国财计始归户部。户部之下设左右曹，原三司主要职掌归左曹，原司农寺主要职掌归右曹。改制后的户部与原三司相比，财权大大缩小。户部之下虽分为左右曹，但只有左曹隶于户部尚书，右曹则不隶于户部尚书。这就造成户部长官尚书与负责右曹事务的户部侍郎互不统属，进而使户部尚书无法统筹调配右曹分管的那一部分钱物。尚书省户部以外的五部二十司以及九寺四监所掌事务中，有许多与财经有直接关系，并且其中不少原属于三司负责，现由于与户部无隶属关系，因此户部无权加以干涉，尤其是工部、都水监、军器监、将作监等所掌事务，多是费用巨大，户部既不能干预，就失去了对其支用财赋进行管理监督。其结果是“应支用钱物五曹与寺监皆得自专”^[155]，“他司以办事为效，则不恤财之有无；户部以给财为功，则不论事之当否，彼此各营一职，其势不复相知”^[156]。总之，元丰改制后的户部，已不具备原来三司那种于财计无所不统的最高理财机构——计省，其长官号为“计相”的地位。改制后的户部虽然名义上是全国最高理财机关，但其理财的权力范围大大缩小，这对极其有限的国家财力的筹划调配监控是不利的。有鉴于此，司马光在宋哲宗元祐元年（1086年）闰二月上奏言：

祖宗之制，天下钱谷自非常平仓隶司农寺外，共余皆总于三司。一文一勺以上，悉申账籍，非条例有定数者，不敢擅支。故能知其大数，量入为出，详度利害，变通法度，分画移用，取彼有余，济彼不足，指挥百司、转运使、诸州，如臂使指……故能仓库充溢，用度有余，民不疲乏，邦家乂安。自改官制以来，备置尚书省六曹二十四司，及九寺三监，各令有职事，将旧日三司所掌事务散在六曹及诸寺监。户部不得总天下财赋，既不相统摄，账籍不尽申户部，户部不能尽知天下钱谷之数。五曹各得支用钱物，有司得符，不敢不应副，户部不能制。户部既不能知天下钱谷出纳见在之数，无由量入为出。五曹及内百司各自建白理财之法，申奏施行，户部不得一一关预，无由尽公共利害。今之户部尚书，旧三司使之任也。左曹隶尚书，右曹不隶尚书，天下之财分而为二，视彼有余，视此不足，不得移用。天下皆国家之财，而分张如此，无专主之者，谁为国家公共爱惜通融措置者乎？譬如人家有财，必使一人专主管支用。使数人主之，各务己分，所有者多互相侵夺，又人人得取用之，财有增益者乎？故利权不一，虽使天下财如江海，亦恐有时而竭，况民力及山泽所出有限制乎！此臣所以日夜为国家深忧者也。今纵未能大有更张，欲乞且令尚书兼领左右曹，侍郎则分职而治。其右曹所掌钱物，尚书非奏请得旨，不得擅支。诸州钱谷金帛隶提举常平仓司者，每月亦须具文账申户部六曹及寺监。欲支用钱物，皆须先关户部，符下支拨，不得一面奏乞直支应掌钱物。诸司不见户部符，不得应副。其旧日三司所管钱谷财用，事有散在五曹及诸寺监者，并乞收归户部。若以如此户部事多官少，难以办集，即乞减户部冗末事务，付闲曹比司兼领，而通隶户部，如此则利权归一。若更选用得人，则天下之财庶几可理矣。^[157]

司马光在此认为改制后的户部权力比改制前的三司大大削弱，其在国家财经的管理监督上出现三大弊端：首先，改制前三司总领全国的财政财务收支，所有会计账籍均申报其审核，故能够全盘控制收支平衡；改制后户部无权总领天下财赋，许多会计账籍不再申报其审核，故无从全盘控制收支平衡。其次，改制前，中央机构除司农寺之下常平仓外（其实还有内库，三司也无权过问），其钱物收支有余不足均由三司统筹调配；改制后，户部尚书不与右曹之事，财权一分为二，其钱物收支有余不足无法统筹调配。再次，改制前，三司掌握各部门钱粮支出的审批权，有效地控制了规定之外的支出；改制后，户部失去了一些部门钱粮支出的审批权，导致五曹及一些部门随意支用钱物，无人审核监督。总之，改制后户部对控制国家的财政收支平衡、取有余补不足的统筹调配以及支用钱物的审核监督诸方面的职能大大削弱，这种机构运行机制上的欠缺司马光总结为“利权不一”，致使国家财力得不到合理配置，流失严重，国家财政更显困竭。鉴此，司马光提出了改革措施，主张首先在权力的设置上应扩大户部尚书的权力范围，使其兼领左右曹，右曹所掌钱物，也必须经尚书奏请得旨，方可支用。这样，户部尚书就能统筹调配左右曹钱物，并能从宏观上控制财政收支平衡。其次，地方诸州钱谷金帛会计账籍，必须每月申报户部审核；如要支用，必须先报请户部批准，然后予以支拨。通过钱物支出的事前审批核准事后的审核监督，户部就能有效地控制钱物的随意支出，从而节省财政开支。总之，司马光所指出的改制后三司变为户部所产生的弊端是客观和切中要害的，其措施也是具体、可行的，无论是控制国家的财政收支平衡，还是取有余补不足的统筹调配，或支用钱物的审核监督，其落脚点都是围绕着解决财政上的困难。

元祐元年（1086年），监察御史上官均就内库不隶属理财机构统一管辖，存在着管理与监督上的盲区的问题，提出了建议。他说：“臣闻财用出于一司，则有无多少得以相通，差谬攘盗得以稽察，故财无妄出之费，而国无不足之忧。然后可以裕民之财力，而仁泽被于天下……先朝自新官制，盖有意合理财之局总于一司；故以金部右曹案主行内藏受纳宝货、支借、拘催之事，而奉宸、内藏库受纳，又隶太府寺。然按其所领，不过关报宝货之所入为数若干，其不足若干，为之拘催岁入之数而已。至于支用多少，不得以会计，文籍舛谬，不得以稽察，岁入朽腐，不得以转贸。总领之者，止中官数十人，彼惟知谨扃钥、涂窗牖，以为固密尔。承平岁久，宝货山积，多不可校，至于陈朽蠹败，漫不知省，又安能钩考其出入多少与夫所蓄之数哉？臣窃闻昨来内藏斥卖远年缣帛，每匹止二三百文。夫自外郡之远输至内努，每缣之直，须近二千，今斥卖之直，止于十之一二，此不知贸易移用之弊矣。夫不知理府库之财，而外求于民，不知节用之术，而为多敛之计，此有司之罪也。臣以为宜因官制之意，令户部、太府寺于内藏诸库得加检察，而转贸其岁久之货弊，则努藏有盈衍之实，而无弃败之患，国用足而民财裕矣。”^[158]这里，上官均指出了内库不属于理财机构统一管理的三个弊端：一是没有必要的会计、审计制度，使库藏钱物账目混乱不清，致使收入、支出及库藏多少不得而知；二是库藏之物没有得到有效的管理，陈朽蠹败损失严重；三是出卖库藏多余物品，由于管理者缺乏理财节用之术，贱价出卖，等于内库钱物外流。有鉴于此，上官均建议户部、太府寺应对内库进行检察，消除这些弊端。

揆诸史籍，司马光上奏后不久，朝廷就采纳了他的意见，户部尚书兼领左右曹事。元祐元年（1086年）七月己卯，“户部言：‘府界诸路州军钱谷文账，旧申三司者，昨付逐路转运司点磨；其常平等文账，旧申司农寺监者，昨付逐路提举司点磨；及在京库务文账，见分隶礼、兵、工曹者，诸并收归户部。，从之，用司马光闰月所奏立法也”^[159]。还有，“军器、将作、少府、都水监、太府、光禄寺等处，辖下系应干申请、创修、添修、计置、收买材料钱物、改铸钱料、兴废坑冶之数，并先申户部看详检覆，候与夺定许令造作物数，从本部关赴本辖部分，督责寺监依功限差工匠造作。内河防急切申禀不及者，听逐急应副毕，亦申户部点检”^[160]。这样“都水、军器、将作三监，皆兼隶户部，使户部定其事之可否，裁其费之多少，而工部任其功之良楛，程其作之迟速。苟可否、多少在户部，则凡伤财害民，户部无所逃其责矣；苟良楛迟速在工部，则凡败事之用，工部无所辞其谴矣”^[161]。绍圣后，虽然曾有一段时期户部右曹仍以右曹侍郎专领，事得直达奏裁，但从南宋开始，基本上还是遵循司马光财政集权的思想，户部尚书虽不常设，但侍郎二人则通治左右曹事务。至于监察御史上官均所奏“户部、太府寺于内藏诸库得加检察”之事，据李焘所注，不得“其从与不从也”，即朝廷是否采纳了他的意见，不得而知。(www.zuozong.com)

户部财计体制思想框架图

综上所述，宋代集中财权的思想主要围绕三个方面：一是协调中央与地方在财经管理上的集权与分权；二是宰相必须总管全国财政，内库必须纳入理财机构的统一管理与监督；三是改制后的户部必须同改制前的三司一样，具有较大的理财权力范围。而且这三个方面的着眼点是相同的，即从机构运行机制层面入手，通过集中财权达到有效地统筹调配全国钱物，控制财政收支平衡，防范财政财务收支上的不法行为，开源节流，从而解决财政困难。这种集中财权的思想在当时因三冗和因战争支出巨大、国力匮乏的情况下，具有较大的积极意义。但是这三个方面的思想，前二者的实践极其有限，只有第三方面得到了较好的实行。终宋一代，地方财权高度集中中央，而中央除短促的会计司与国用司由宰相兼领总天下财赋而节以制度、关防欺隐外，其余时期宰相虽或时参与某些财经管理和监督，但都是局部的短暂的，显得十分软弱无力，基本上处于“天下财用岁入，有御前钱物、朝廷钱物、户部钱物，其措置裒敛，取索支用，各不相知”^[162]状态，始终没有一个统一的机构来管理监督各方面的收支。宋朝内库储藏着国家相当大的一部分钱物，由皇帝直接掌握。皇帝亲自掌握国家大量钱物的目的是迫使计司在一定程度上必须仰赖之，藉此能有效地控制监督国家财政收支。当军费、冗官、冗费或临时性的巨额支出使财政出现赤字时，皇帝则出内库之财予以平衡。皇帝通过亲自掌握雄厚的内库之财，在调整财政，尤其是调整非常经费方面起了重大的作用。由于内库执国家财政之牛耳，以备军国之用，宋皇帝“虑司计之臣不能节约，异时用度有阙，复赋率于民”^[163]，于是内库钱物之储藏数目严格保密，外廷不得而知。司计大臣在议论国家财政收支时也不予涉及。如苏辙在《元祐会计录叙》中曰：“若夫内藏、右曹之积，与天下封桩之实，非昔三司所领，则不入会计。”^[164]南宋绍兴三十二年（1162年），礼部侍郎黄中对高宗之问，亦曰：“今天下财赋，半入内努，有司莫能计其盈虚。”^[165]不言而喻，宋代历朝虽然不时有大臣疾呼内库要归理财机构统一管理监督，利权归一，殊不知这种要求其实是触动到最高统治者直接控制监督国家财政总收支的大权。

总之，在宋封建专制主义中央集权制高度强化的制约下，宋财经最高管理与监督权掌握在皇帝手中。皇帝亲自览阅会计录，过问财政大事，紧紧控制内库的大量钱物，以不变应万变，调节国家的财政收支平衡。当军费、冗官、冗费使财政出现赤字，计臣顾此失彼、弄得焦头烂额之时，皇帝则出内库之财以给之。皇帝独揽大权，即使英睿明断，却也不能事事躬亲，更何况昏庸之君，必败事有余。故终宋一代，朝廷上下大臣无一人遍晓全国财政总收支，即使计臣也“不能尽知天下钱谷之数”^[166]，致使“其措置裒敛，取索支用，各不相知”^[167]，国家财政经济常常处于混乱状态。有识之士时时呼吁宰相总领国计，内库统一管理监督，但效果微乎其微。另一方面，对于日常繁杂琐细的财政财务收支的管理监督，皇帝没有必要也不可能亲自一一过问，因此把它交给中央至地方有关部门。大致说来，宋中央财政分计司（三司或户部）、内库、朝廷三个系统，其管理监督各自为政，互不过问。地方转运司、提刑司、常平司也分管不同的财政收支，各隶属于中央不同的部门。这种分权有利于各部门之间的互相牵制，防止大权旁落，并体现了财经管理监督中不让一个部门包办到底，职掌范围有限，互相制约的原则。总之，宋代财经管理与监督是皇帝大权独揽，无所不总，而臣下是事事分权，有权不专。这种运作机制寓管理监督于集权和分权的对立统一之中，与军事上的强干弱枝、政治上的内外相维相互为用。当然，这种机制在宋代特定的历史背景下，也有其合理的一面。在战争的环境中，许多开支难以预算，计划性差，皇帝通过内库应付临时开支，不乏是个以简驭繁、行之有效的办法。