研究成果：跨区域环保执法机制

所谓整合协同是针对区域内某种生态环境要素或某个生态环境区域，通过整合分散于各地方政府及其部门的生态环境执法权，设立新的专门性机构，统一进行执法的一种协同模式，通常而言，专门机构执法模式较多地适用于解决江河湖泊等流域性生态环境问题。

专门机构执法模式实际上就是对不同主体执法权的整合与配置，其需要将原区域内政府或政府部门的相关执法权限进行梳理，并将其与原部门分离，在此基础上加以整合，重新设立一个专门的执法机构，由其统一行使针对该流域的生态环境执法权。除前述合作执法模式与督察执法模式外，在我国当前的协同执法实践中，将分散于各区域的执法权加以整合，以各个江河湖泊为管理单位成立流域生态环境保护机构也是较为普遍的执法协同方法。就中央层面而言，国务院在1985年即成立水资源保护办公室，作为原水利电力部太湖流域管理局的内设部门。1987年，国家成立由原水利电力部、原国家环境保护局双重领导的太湖流域水资源保护办公室。1991年，太湖流域水资源保护办公室更名为太湖流域水资源保护局，实行水利部和原国家环境保护局双重领导。2002年，太湖流域水资源保护局成为水利部太湖流域管理局的单列机构。在地方层面，广东省于2008年成立了流域管理委员会，作为议事协调机构，负责广东省范围内各大流域水资源保护、管理的协调和决策工作。此外，广东省还成立了东江流域管理局、北江流域管理局、西江流域管理局和韩江流域管理局四个流域管理机构，分别负责不同流域的水资源管理工作。2010年，辽宁省设立了辽河保护区管理局。不过，这些流域管理机构在行政序列上隶属水行政主管部门，履行的是水行政管理职责，虽然水行政管理职责与生态环境管理职责在诸如水资源保护等方面存在重合之处，但二者在主要职责方面存在差异，行政序列上并不隶属于环境保护部门。

2015年9月21日，中共中央、国务院发布了《生态文明体制改革总体方案》，要求建立污染防治区域联动机制，在部分地区开展环境保护管理体制创新试点，统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法。开展按流域设置环境监管和行政执法机构试点，构建各流域内相关省级涉水部门参加、多形式的流域水环境保护协作机制和风险预警防控体系。建立陆海统筹的污染防治机制和重点海域污染物排海总量控制制度。完善突发环境事件应急机制，提高与环境风险程度、污染物种类等相匹配的突发环境事件应急处置能力。《生态文明体制改革总体方案》在中央层面明确提出按流域设置生态环境执法监管和行政执法机构试点的要求，我国在《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第四十四章第五节中也明确提出了“探索建立跨地区环保机构”的要求。随后，2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《垂改指导意见》。《重改指导意见》对省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作提出意见，要求试点省份探索按流域设置环境监管和行政执法机构、跨地区环保机构，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量。省级环保厅（局）可选择综合能力较强的驻市环境监测机构，承担跨区域、跨流域生态环境质量监测职能。同年，中央在国家生态文明试验区（福建、江西、贵州）实施方案中再次强调整合各部门执法权限，开展按流域设置环境监管和行政执法机构试点工作。2017年2月，中央全面深化改革领导小组第三十二次会议召开，审议通过了《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》。会议强调，要按流域设置环境监管和行政执法机构，要遵循生态系统整体性、系统性及其内在规律，将流域作为管理单元，统筹上下游左右岸，理顺权责，优化流域环境监管和行政执法职能配置，实现流域环境保护统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，提高环境保护整体成效。2017年6月，我国通过了新修改的《水污染防治法》，该法第9条赋予了流域水资源保护机构在职权范围内实施监督管理的职权，第16条则要求防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划，但并未涉及按流域设置机构的问题。

2018年，我国开始了国家机构改革，根据国务院机构改革方案，^[13]水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，原国家海洋局的海洋环境保护职责，整合入新组建的生态环境部。2019年，原太湖流域水资源保护局和原国家海洋局东海分局海洋环境保护处整体转隶，组建生态环境部太湖流域东海海域生态环境监督管理局。目前，除太湖流域东海海域生态环境监督管理局外，生态环境部还组建了长江流域、黄河流域、淮河流域、海河流域北海海域、珠江流域南海海域、松辽流域等流域管理机构。上述流域管理机构在行政主体上属于生态环境部的派出机构，其内设了执法应急处，承担执法检查、行政处罚、行政强制、复议应诉、案件调查、应急、纠纷调处、损坏赔偿等执法工作。

《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》下发后，福建省作为流域改革试点省份之一，以理顺权责、落实责任，增强监管和执法合力，构建起流域统筹、区域履责、协同推进的新格局为目标，在环境监察总队下设立了福建省流域生态环境监管和行政执法支队。2019年6月13日，福建省在行政执法支队下设立了九龙江流域生态环境监管和行政执法大队，这意味着福建省按流域设置环境监管和行政执法机构试点的落地，以流域为管理单元的生态环境保护协作模式正式开启。2019年1月，江西省人民政府办公厅发布了《江西省在赣江流域开展按流域设置生态环境监管和行政执法机构试点实施方案》（以下简称《江西方案》）根据《江西方案》，江西省统筹赣江流域生态环境监管和行政执法资源，充分调动各方面积极性，在8个设区市51个县市区进行按流域设置生态环境监管和行政执法机构试点，建立健全流域多方参与的水生态环境保护协作机制，推动形成流域内不同行政区域生态环境保护责任共担、效益共享、协调联动、行动高效的新机制。

从江西省公布的上述《江西方案》来看，江西省按流域设置的生态环境监管和行政执法机构包含了领导机构、协调机构、办公机构、执法机构四个组成部分。

领导机构是江西省生态环境保护委员会。该委员会成立于2019年，由省委书记和省长担任“双主任”、多位省委常委和副省长担任副主任，在省生态环境保护委员会的架构下，江西省设立了绿色发展、大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治、自然资源保护、工业污染防治、农业农村污染防治、城市污染防治、河湖水库污染防治、交通运输污染防治等10个专业委员会。

协调机构为赣江流域生态环境监督管理协作小组。该协作小组的主要职责是研究确定赣江流域生态环境保护方针政策、重大规划计划，统筹协调处理重大水生态环境保护问题，指导、推动、督促有关重大政策措施的落实。该协作小组的人员由江西省生态环境保护主管部门和其他相关部门的分管人员构成。(www.zuozong.com)

办公机构是赣江流域生态环境监督管理办公室。该办公室作为江西省生态环境厅内设机构，承担流域协作小组日常工作，主要负责落实赣江流域生态环境保护“统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法”，研究制定赣江流域生态环境保护规划、区划、法规、标准和生态保护补偿方案，制定生态环境准入负面清单等事务。

执法机构是赣江流域生态环境保护综合行政执法机构。该机构统一组织开展流域生态环境执法检查，协调解决流域内重大生态环境问题和环境污染纠纷，指导流域内重特大突发生态环境事件应急处置。

需要指出的是，在上述机构中，流域协作小组及流域办公室更多的是通过发挥统筹、协调、监督作用，解决流域内跨区域的生态环境问题。但其不能替代赣江流域各级政府的生态环境保护主体责任，各区域政府仍应对各自行政区域内的生态环境质量负责，承担本行政区域生态环境保护职责。

另外，为加强改革配套制度建设，江西省还建立了重大涉水规划生态环境影响评价审查审批会商机制，涉及对赣江流域水生态环境有重大影响的建设项目环评，需报流域办公室备案，并进行事中和事后监管。江西省还建立了流域生态环境信息共享机制，统一发布流域生态环境状况信息，并组织实施流域生态环境保护目标考核，组织开展流域生态环境资源承载能力监测、评价，实施流域生态环境资源承载能力预警。另外，江西省还建立了流域生态环境风险预警防控体系。这些机制与流域管理执法形成合力，共同作用于赣江流域的生态环境治理工作。

除福建省和江西省建立了流域监管和执法机构外，贵州省在乌江赤水河、清水江都柳江、南北盘江红水河等流域也分别设置了流域环境监管局，负责各个流域的环境监管工作。河北省于2020年6月5日在白洋淀流域设立了白洋淀流域生态环境监测中心，这是该省首个按流域设置的生态环境监测机构。白洋淀流域生态环境监测中心统一行使白洋淀流域水生态环境监测省级事权，主要职责包括：负责白洋淀流域水生态环境质量监测、河流及白洋淀区考核断面（点位）的水质日常监测和水生生物监测；负责白洋淀流域水环境功能区、地下水监测及入河入淀排污口监督抽测；承担白洋淀流域水生态环境预测预警和突发水生态环境事件应急监测的技术保障工作；承担北京市、天津市、山西省、河北省关于白洋淀流域跨区域联合执法行动的监督性监测工作；负责雄安新区、保定市行政区划内大气、水、土壤环境质量监测、调查评价以及质量管理与考核、数据审核等技术保障工作；对白洋淀流域其他生态环境监测机构有关水环境监测工作进行业务和技术考核等事务性工作。可见，白洋淀流域生态环境监测中心虽然并非执法机构，但其作为执法的辅助性机构，有责任为跨区域生态环境执法提供监测数据等技术和服务支持。

目前，按流域设置执法机构的改革尚处于过程之中，现实中由流域执法机构进行的执法较为鲜见。不过，从上述中央和各地的试点方案来看，专门机构模式实质上是将分散于区域内生态环境保护主管部门的执法权重新集中于一个机构行使的过程，新设立的流域执法机构无疑属于新的行政主体。该主体针对某个流域具备了全部执法权限，因此，其具有与区域内生态环境保护执法部门一样的完整权能，可以采取与各地生态环境保护主管部门相同的执法手段和方法。