经济效益和生态效益并重原则的研究

经济效益和生态效益并重原则是指自然资源的开发利用，应注意维护自然界的生态平衡，在实现自然资源经济效益的同时，保护、维持、恢复和发展自然资源的生态效益的原则。

所谓经济效益和生态效益并重，体现在自然资源法的立法目的上，就是不能单纯强调自然资源的经济价值，也不能因为自然资源的开发利用会影响到自然界的生态平衡，而过分强调自然资源的生态价值。应该把经济效益和生态效益放在同等重要的地位，在资源开发利用的同时，既注重自然资源的经济效益，也注重自然资源的生态效益，实现自然资源经济效益和生态效益的和谐统一。

经济效益和生态效益并重原则主要包括以下含义：

（1）经济效益和生态效益并重。自然资源开发利用的直接目的是自然资源的经济价值，这是自然资源权属主体追求的私益性目标，但作为自然资源法在引导自然资源权属主体实现其私益性的同时，还应积极赋予自然资源开发利用的公益性要求，规定自然资源开发利用的生态性义务，使得自然资源的开发利用主体在确保自然资源的开发利用同时，能实现自然资源的生态价值，两者不可偏颇。经济效益和生态效益并重原则和环境法中的协调发展原则有相似性，也有学者认为“协调发展原则在现实生活中往往成为经济优先原则的代名词”，因此，“应修改环境法”“确立环境优先的内容”。[27]我们以为出现这种情况很大程度上是因为法律规则的设计不足以调和生态（环境）私益对生态（环境）公益的对抗，才导致了环境法倾向经济优先方面，而绝非“协调发展原则”引起的。[28]所以，解决问题的思路应该是强化资源开发利用主体的生态性义务，而不是否定协调发展原则的合理性。

（2）自然资源的开发利用应避免对生态功能的损害，对生态功能受到影响的，应在开发利用的同时，及时修复原有的自然资源生态功能。一般情况下，对自然资源的开发利用很难不影响到自然资源的生态功能。如对水资源的利用，可能会减少中下游的水流量，影响地下水位的变化；对矿产资源的开发利用会破坏矿区植被，导致塌陷、地裂等。所以，在开发利用自然资源时，应及时采取各种有效措施，修复自然资源的生态功能。如有效解决地下水的补充问题，及时回填已经形成的坑洞，或补栽地表植物等。另外，也不能因为自然资源的开发利用会有消极的影响，就过分限制自然资源的开发利用，影响经济建设的速度。“经济发展既是一个经济问题，也是一个社会问题，但归根结底是一个政治问题。”[29]在必要的阶段，经济建设可能会具有一定的核心地位，在这同时，需要的是积极维护自然资源的生态平衡，而不是牺牲生态利益来换取经济发展，更不能牺牲经济发展来换取生态利益。我们说经济效益和生态效益并重，这其中会有一个适度的问题，从长期来看应该追求二者的绝对平衡，但在不同的发展周期，出现某种程度的倾斜也是必要的。就人类的历史来看，在农耕时代，工业化的中早期以及中国改革开放初期鼓励“五小”企业发展的阶段，人类不可能充分认识到自然资源的生态意义，反过来，我们也就没有足够的理由否定曾经有过的历史。所以，经济效益和生态效益并重也不能绝对化。(www.zuozong.com)

（3）自然资源的开发利用可能会产生消极的生态影响，但也可能产生积极的生态影响。如农业带来的土壤改良、储存水源、净化空气、绿化环境、改善气候等外部积极影响[30]，由外部积极影响必然产生一种外溢性价值，对诸如此类外溢性价值，也应给予正向激励，鼓励其产出。所以，对于有积极影响的自然资源开发利用应通过生态补偿的形式弥补制造者本人所付出的成本，扩大其产出数量。[31]如果对外溢性利益视而不见，则生态效益和经济效益将会受到双重损害，经济效益和生态效益并重原则也将无从实现。

我国自然资源相关法律对经济效益和生态效益并重原则也有相应的规定。如《煤炭法》第32条规定：“因开采煤炭压占土地或者造成地表土地塌陷、挖损、由采矿者进行复垦，恢复到可利用的状态。”《森林法》第5条规定：“林业建设实行以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用的方针”。再如《渔业法》第3条规定的“国家对渔业生产实行以养殖为主，养殖、捕捞、加工并举，因地制宜，各有侧重的方针”。这些规定都体现了经济效益和生态效益并重的原则。

经济效益和生态效益并重原则在现实的操作层面也存在一些问题。如《土地管理法》第31条规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，补多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”该条规定无疑充分体现了经济效益和生态效益的并重原则，但“占补平衡”的可能性与可行性显然存在一定问题。就可能性而言，“补多少”的前提是有足够可以开垦的耕地后备资源，所以，在占用的同时，国家应明确其必须开垦的荒地的存在空间与范围。但问题是土地资源有限，大面积可供开垦的耕地后备资源是不存在的，即使有一定数量的荒漠化土地，在很大程度上也是需要大量投入进行综合治理的，并不是可以简单地开垦的。另外，就可行性而言，在不同的辖区土地资源的赋存条件是不一样的，比如在中东部地区，基本上已经不存在可以开垦的荒地，所以，这一规定对这些地区而言，显然没有实际意义，如果让企业因为占用耕地要到西部地区开垦荒地，也没有经济上的合理性。再者，如果不具备足量的耕地后备资源，而让使用者缴纳了耕地开垦费，在现行收费制度下，费用由当地政府收取，并按比例留成，最终这笔费用也将很难用到耕地的开垦上。其次，如果收取了这笔费用，标准如何确定才算合理，以及费用最终如何支配都成了问题。最后，如果是单纯的收取费用，与资源使用费之间界限如何区隔也存在问题。因此，与其这样规定，倒不如适当提高土地使用费的数量。所以，这项规定在新中国成立初期有一定的可行性，在当时的计划经济条件下也便于操作，现在仍然这样规定，其可能性与可行性都需要重新考虑。