教师流动与社会宏观制度的冲突

要真正实现教师合理有效的流动，必须实施教师人事制度改革，逐渐完成教师的人事关系收归县管，同时实行“同工同酬”的工资制度改革，并且给予偏远农村教师更多的物质补助。

一、教师流动与社会宏观制度的冲突

作为社会大系统的子系统之一，教育系统内的各种改革与发展必然受到其他子系统的影响与制约。相应地，教育系统内的制度创新，必然或多或少地与教育系统之外的其他社会制度产生相互影响。教师流动制度受到以下一些社会制度的影响和制约。

（一）城乡二元户籍管理制度，制约着教师在城乡之间的流动

1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，是新中国当代户籍制度的形成标志。《条例》以法律形式规范了全国的户口登记制度，规定了控制人口迁徙的两项基本制度——户口迁移的事先审批制度和凭证落户制度，目的是“既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流”。

从而彻底改变了中华人民共和国成立以来人口自由迁移的政策法规，标志着当代中国城乡二元户籍管理制度的正式建立。

人为地将我国公民分为“农村”和“城市”两个部分，事实上是以户籍制度为基础形成了两个在政治、经济和社会权利上有重大差别的社会等级。城乡二元户籍管理制度对中国城乡居民的生产生活影响全面、深远，与户籍制度捆绑在一起的是城乡居民在就业、医疗、教育、生活等方面享受到不同福利和权利，城乡俨如两个社会。进入新世纪，尽管各地户籍改革有所起步，不断放宽户口迁移、管理限制，但仍未从根本改变城乡二元格局，且城乡之间在各方面的差距有日益扩大之势。这种户籍制度阻碍了中小学教师的合理流动，是教师合理流动的巨大屏障，从而对缩小城乡教育发展水平构成了不可忽视的制度约束。

（二）社会保障制度城乡二元分割，制约着教师在城乡之间的流动

社会保障制度是国家通过立法而制定的社会保险、救助、补贴等一系列制度的总称.，是现代国家最重要的社会经济制度之一。其作用在于保障全社会成员基本生存与生活需求，特别是保障公民在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难时的特殊需要。社会保障制度对于促进社会公平、保持社会稳定、满足基本需要、推动公民职业迁移具有重要意义。

“十一五”以来，我国社会保障制度建设发展较快，制度建设取得突破性进展，覆盖城乡居民的社会保障体系框架基本形成，保障水平较大幅度提高，社会保障管理服务体系初步建立。但城乡间、不同群体间社会保障待遇差距仍然较大，不同群体内部、群体之间相互攀比，成为影响社会稳定的因素。在很大程度上，个人的工资收入、福利待遇、社会保障等仍取决于所任职的行业和单位，“身份”仍显得非常重要。在教育领域，不同地域、不同学校的教师，其在工资收入、福利待遇、社会声望和地位、社会保障等方面差别明显。这种差距成为阻碍教师流动主要因素之一，尤其是城镇教师向农村流动、优质学校教师向薄弱学校流动。

二、教师流动与教师人事管理体制的冲突

教师在校际之间的交流轮岗与现行教师人事管理体制之间存在的主要矛盾表现在以下几个方面。

（一）教师流动制度与教师聘任合同制之间的冲突

教师聘任制下，教师人事聘用合同的双方主体是教师和用人学校，二者是一种平等的劳动合同关系，聘任合同规定了双方的权利、义务、聘任期、纠纷解决方式等内容。若尚在聘任期内，强行将教师流动到其他学校，势必造成学校违约、违法，教师会拿起法律的武器维护自身的权益，造成诸多劳动纠纷。因此，可以说，教师流动政策势必导致学校违反教师聘任合同制的相关规定，造成法律纠纷。若强行通过行政手段让教师进行流动，是没有法律依据的。教师即使在教育系统内部流动，如果变动他／她和原来学校的人事关系，也是违反教师聘任合同的。

某区有一位女教师，在县城高中任教，，与县城学校签的合同是3年，在满2年时，区教育局安排她到乡下学校支教，她认为这是违约行为。区教育局人事科回应说，这仅是教育系统内部的调节，合同期虽未满但并不能算违约。由于教师本人和她爱人都是学过法律的，坚持要讨个说法，该区教育局人事科长说：“我知道，如果上法庭，我们肯定输。”另一个例子是，一所中学的老师不愿意参加流动，老师的理由是：“我跟××中学签有合同，所以你（指区教育局）不应强行让我去农村支教。”(www.zuozong.com)

（二）教师流动与教师编制管理及编制标准之间的冲突

当前我国基础教育教职工编制标准是依据《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》（国办发〔2001〕74号）核定的。各地区依据国家标准分别制定了自己的编制标准。目前，该编制标准已经不适应基础教育改革和发展的需要，成为制约教育改革与发展的一个重要因素，编制标准急需调整。在现行中小学教师编制标准下，多数中小学教师数量偏紧，教师工作量满额，甚至出现一人多岗、超负荷工作的情况。在调研过程中，几乎所有的校长和教师都用“一个萝卜一个坑”来形容学校缺编的状况。在一些农村学校，虚超编和结构性缺编并存——在师资总量上是超编的，但缺乏一些学科的专任教师。

在编制紧张的情况下，无论是优质学校、普通学校，还是薄弱学校，在教师流动上都面临着编制的瓶颈。对优质学校来说，没有富余教师能够派出交流，薄弱学校也没有富余教师可以派到优质学校学习交流。即使经过协调派出了教师，其工作岗位由谁来顶替，对校长来说都是不小的难题。

调研中，某农村学校校长说：“城镇的教师编制标准宽于农村教师的编制标准，教师编制紧张给教师交流带来困难。我们现在编制已经很紧张，再让我派出三五个教师去支教，我们学校就无法正常运转了”。另一位校长说：“我们学校有一个非常优秀的音乐老师，去年进行了跨校交流，到一所薄弱学校教一个年级的音乐课，还带一个徒弟，已经是满工作量了。但是由于我们学校人员编制很紧，没有富余的音乐老师，她在跨校交流的同时，还要在我们学校每周上10节课。她要同时在两边兼课，太辛苦了。我不可能再让人家拿出那么多精力到另一所学校去跨校交流。”

（三）教师流动与学校岗位结构比例固定的冲突

2007年以后，我国各级各类学校依据国家和各地方的岗位设置管理办法，逐步完成了岗位设置管理工作。在现行岗位设置管理体制下，各级各类学校的岗位总量，管理岗、专业技术岗、工勤技能岗之间的结构比例，各类岗位中高级岗位、中级岗位、初级岗位，及其内部等级的结构比例等，主管的教育行政部门都进行了相应的核定。也就是说，一个学校的岗位总量、结构比例等都是相对固定的。学校依据对教职工的评定，将其聘任到相应类别、相应等级的岗位上。随着学校的发展，教职工越来越多，各类各级岗位逐渐达到饱和。这种情况下，若参加流动的教师进入新的学校，人事关系也带过来，而新学校却不能将该教师聘任到对应等级或者高一级的岗位上，只能聘用到低一级岗位上，就会形成“高职低聘”现象。这既影响教师的工资收入，也会影响他们的工作积极性。若推行教师流动政策，岗位设置中的问题会给学校的管理和教师个人的发展带来诸多难题。

调研中，一位校长反映，他们县教师交流都带人事关系，在教师交流中就涉及岗位问题。他们学校中的高级岗位已经满了。如果从城里交流来的老师是中学高级教师，到他们学校，就只能聘为到低一级的岗位。如果是这样，他们怎么能对得起城里来的老师呢！

（四）教师流动与职称评定之间的冲突

带人事关系的教师流动，流动教师在哪里评定职称是个棘手的问题。

北京市的一位校长说：“从城里到山区交流来的教师职称是否占用接收学校的指标是目前的主要问题。如果占用指标，原本山区指标就少，会对原校老师是一个冲击；如果不占指标，对于支教老师而言，进山支教，职称反而没评上，从情理上说不通。”一位中学数学女教师说：“本来我是今年要评中高的，以我的成果，肯定能评上。但教委突然要求评高级职称的教师必须有1年农村工作经历，而我没有，没办法只能先去农村学校1年。而那些原来排在我后面的要评中高的老师今年就有希望了，而我只能延期，到时能否顺利评上还没把握呢。”浙江省嘉善县的一位教师说，本来我们学校评职称已经很难了，拖了好几年，现在突然要求必须去农村学校任教3年才有评高一级职称，我就成为没有资格的了，又得延后3年；和我在农村学校当老师的同学相比，我都拖后了6年。

（五）教师流动与绩效工资制度之间的冲突

在现行教师薪资管理体制下，教师的工资、津贴等的发放是与岗位紧密联系在一起的，由国家财政依据教师职称、岗位统一、直接下发到教师的工资卡里。当下很多地方对山区教师、农村教师有一定的补贴，称之为山区补贴、农教补贴等；依据山区的边远程度，其岗位补贴会有所差异。若不带人事关系流动到山区或农村学校的教师，因人事关系还在原来城区学校，则不能享受山区补贴和农教补贴。这对参加交流的教师来说，一方面不公平，另一方面也必将大大挫伤他们参与流动工作的积极性。北京市延庆县为浅山区教师每月补贴700元，深山区每月补贴1000元。延庆县城里的教师到山区学校支教，不转人事关系，即使在山区学校工作，也无法享受每月的山区补贴。

（六）教师流动与对流动教师的绩效考评、日常管理之间的冲突

对流动教师的日常管理与考核是不可或缺的，是流动政策取得实效的重要保障，但是流动教师的日常管理与考核存在两难现象。对于流人的教师，因其人事关系、工资关系等不在本校，很多学校领导不知道如何管理和约束这些教师。参与流动的教师，其流动年限内的年度考核工作由哪个学校负责？原来的学校，还是接收的学校？在人事关系不动的流动情况下，若由原来学校考核，不太现实，毕竟教师在另外一所学校工作，原学校对他的实际工作状态不了解，考核很有难度，也有失客观与公正。若由接收学校考核，校方很可能会碍于情面，使考核流于形式，毕竟教师的人事关系不在接收学校。在日常管理上也存在类似问题。调研中，有的校长反映，支教来的教师都是客人，我们不好管理。派来的老师有的确实是骨干，而有的则不是，还有的老师身体有问题，我还得派自己的老师看护着他。有的老师路途遥远，周一和周五都不能排课，只能排三天的课，中间还要外出学习。某位参与过流动的农村教师曾这样说，本来流动的时间就很短，去了还要熟悉环境，对对方学校老师和学生的情况都要慢慢掌握；人家学校对我们的情况也不了解不放心，基本不给我们排课，更别提什么考评了，最多应付两下，做做样子就回了。