全口径预决算的起源和内涵优化

全口径预决算是一个具有一定中国特色的概念。它是针对我国预算管理过程中的突出问题提出的。从历史沿革来看，我国计划经济体制下长期实行的预算内外资金双轨运行体制，造成了预算外资金的大量存在。改革开放以来，政府职能的扩展、财权事权的不匹配以及税费并立、持费自重的政府收入分配机制的缺陷，为预算外资金的迅速膨胀提供了充分的空间。据相关数据显示，1978年我国预算外资金是347.1亿元，全国的财政收入是1 132.3亿元，预算外资金占全国财政收入的30.7%。之后连年上涨，1991年我国预算外资金已经超过了全国财政收入，1992年我国预算外资金是3 854.9亿元，全国的财政收入是3 483.4亿元，预算外资金和全国财政收入之比已经是110%^[1]。

20世纪80年代进行的旨在激活地方积极性的“分灶吃饭”财政改革以后，地方政府的预算外收入开始真正的膨胀，无论是从绝对量还是占GDP的比重来看，预算外收入都增加迅速。在相应的管理和约束并未跟进的情形下，预算权散落在各个支出部门手中，处于全面“零碎化”的状态。规模庞大的预算外收入也为权力腐败和部门设立“小金库”打开了方便之门。为了把预算外资金在内的全部政府收支纳入规范化管理中，1999年开始，我国在政府内部进行了部门预算改革、国库管理制度、政府采购制度改革和收支分类改革，此后又出台了一系列强化预算外收支和非税收入管理的政策措施。在2003年10月举行的中共十六届三中全会上，提出一个方向性的、综合性的概念，来容纳先前的一系列改革。在那次会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第21条款中，作为推进财政管理体制改革的一项重要内容，有了“实行全口径预算管理”的明确表述。与这些以整合财经纪律，提高公共资金的分配效率和运作效率为目标指向的改革相比，十八大旨在从外部审查监督制度上强化预算收支的受托责任，并把其提升到政治改革的高度，带来了这一概念从经济意义到政治意义的转变。

从公共预算的演进过程来考察，这一概念蕴含的政治责任特性一直比较明显。全口径对应的是公共财政预算中的全面性原则（comprehensiveness）。全面性原则要求一定时期内与相关收入预测、整体政府活动范围相联的完整支出必须纳入预算内，进入预算程序，以财政语言清晰地表达给作为纳税人的公众，并受预算程序和机制的约束。也就是说，它既包含了财政预算口径的完整性，也逐步从预算信息披露的完整性扩展到预算报告类别、预算程序的完整性等方面^[2]。在践行这一原则的过程中，代表纳税人的立法机构预算监督就成了非常重要的制度安排。法律和制度决定的立法机构的这一角色，为资金滥用的控制和责任的推进起到不可忽视的作用。这种外在的控制一般是要先于行政系统内部的控制进行，尤其是对发展中国家而言，因为它可以养成按照规则进行管理的习惯和实践方法，培养法制理念^[3]。

在我国现有的情形下，行政系统虽然先于外部控制，开启了一系列内部的预算改革。然而，政府收支预算领域里，长期存在的两大问题始终没有得到制度化的解决：一是现有政府收支未能全部纳入政府预算；二是并非所有已经纳入预算的政府收支都受到了严格的控制。预算收入管不住财政超收、“预算外资金”和“监督外资金”并存等情况广为公众所诟病，一些潜藏背后的矛盾也不时地暴露出来。这与建立规范化、法治化的公共财政制度，与透明预算、阳光预算的要求是不相符的。一位走在预算监督改革前列的地方人大财政预算监督工作的负责人曾这样表达过他的担忧：在新一轮的推进公共预算法治化和民主化的治理改革中，具有涵盖“横到边、纵到底”财政资金特征的全口径预决算一定程度上就成为标识改革方向的旗帜，强化相应的全口径审查监督的提出恰逢其时，有助于从制度上预防握有财权的“一把手”腐败的发生，从长远看，更有助于地方治理。

现在反映出一个问题，基层反应也比较强烈，大家都知道财政重要，都知道人大重要，但真正涉及人大监督只能是预算内的一块，预算外的特别是土地出让资金根本没管理起来，根本没有法治意识，也根本没有法律依据去管它，所以，我觉得这一块是一个很大的问题，一方面，要加强民主，要人大管好钱；另一方面，法律不认可你。如果这个问题不解决的话，真正要让人大管起来也管不到位，我觉得这是个很实际的问题。包括《监督法》《预算法》的修改都很矛盾，下面都在改革和创新人大制度，但上面没有制度支持，让下面怎么改？下面就没法做。包括政府赤字财政、债务问题，根本问题就是相关制度的不完全，政府有政府的小金库，可以支付，脱离了人大的监督^[4]。(www.zuozong.com)

乡镇层面的人大代表眼睛不能仅仅局限在小部分的民生支出上，预算监督问责应当扩大关注的范围。与上级党政不同的是，镇里管钱的通常是书记，绝大多数是书记一个人说了算。人大经常缺位时，一把手监督的解决就变成了主要靠自律。在这方面我们有过大的教训，以前某区前任领导因为贪污1亿多元被处理，这1亿元多里面，9 700万元都是预算外资金，还有100万元是挪用的土地储备中心的，就没有被人大列为监督范围之内；纪委前一天打电话到镇政府，镇长说，人大提了很多意见，但不讲具体的，只是给了一些压力^[5]。

就其内涵而言，全口径要求把政府的全部收支都纳入预算体系。根据新《预算法》的规定和财政部等相关文件，全口径预决算主要包括“四本账”：（1）一般公共预算。它是政府凭借国家政治权力，以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入，用于维持国家行政职能的正常运转、保障和改善民生、保障国家安全等方面的收支预算；（2）政府性基金预算。它是政府通过向社会征收基金、收费以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展等方面的收支预算；（3）国有资本经营预算。它是政府以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算；（4）社会保险基金预算。它是政府通过社会保险缴费、公共财政预算安排补助以及其他渠道等方式取得收入，专项用于社会保障支出的收支预算。

在全口径预决算中，政府与人大的权责划分可以表述为：政府是全口径预决算的编制和实施主体，政府的全部收支应涵盖政府凭借公权力、政府信誉、国家资源、国有资产或者提供特定公共服务形成的收入和支出，也可以细化为各级政府及其机关、事业单位、经营性机构的所有收入、支出、资产和负债；人大作为监督主体，按照全口径预算审查监督的要求，应敦促这些政府机构的所有收入、支出、资产和负债全部纳入预算管理，并通过一系列方法和措施将其纳入预算和决算、对其进行审查监督并确保政府负责的法制化机制。