宪法学中的人事权监督与质询制度

（一）人事权

议会享有官吏任免的监督权，包括：第一，向国家元首推荐官吏候选人，国家元首对这些官吏的任命必须以议会的推荐为前提。如奥地利宪法法院法官，比利时最高法院法官的任命就属于这种情形。第二，直接选举和任命某些官员，如法国高等法院的法官由议会两院选举产生，德国联邦宪法法院的法官由联邦议会两院各选一半组成，挪威国家审计处的审计官由议会任命等。第三，对行政机关任命官吏的批准或赞同权，采用此制的国家最多。赞同或批准的官吏，既包括行政部门的官员，也包括司法部门的法官。如美国联邦法院的法官及联邦政府的高级官员均由总统提名，参议院批准后由总统加以任命。

（二）质询权

质询权是指议员以口头或书面的方式向政府首脑或有关部长就政府的政策等问题，提出质问或询问，要求给予解释、说明和进行答辩。它是议会监督政府政策的一种重要方式，在非内阁制的资本主义国家一般不被采用。质询制度起源于英国，由请愿权演变而成。英国议会提出第一个正式质询是在1721年，但议会议事程序第一次确认质询是在1835年。质询为议会享有的权力，实际却是由议员个人、议员群体、议会委员会来行使。质询的对象以行政机关为主，但也有包括其他机关的。特别是在社会主义国家，质询的对象为代表机关以外的其他机关。

质询对政府政策的监督作用表现在两个方面：其一，通过质询，人民可借助议员之口，表达对政府政策的疑虑、批评，政府则可利用答复质询之机会阐明自己施政的目标与理由，实现议会同政府之间的沟通；其二，通过质询可督促政府采取有效的措施解决民众关心的一些重大问题。

按照质询使用的程序及产生的后果可将其划分为“正式质询”和“普通质询”（又叫一般质询）两类。

正式质询即“质问”（Inberpellation），产生于法国。正式质询提出的问题一般都关涉重大的事项或公共利益；政府对正式质询的答复导致的一般性辩论可引起议会举行对政府或其某个成员信任与否的表决，构成议会要求政府承担政治责任的一种重要方式。

一般质询即“询问”（Question），仅限于议会成员向政府提出问题，政府给予答复或解释，既不会引起一般性辩论，更不会导致对政府的信任表决，其作用主要是了解政府政策和有关的信息，促使政府保障个人权利自由的实现。

下面对一些有代表性的国家的质询制度加以详细介绍：

英国：根据下议院议事规定，下院集会期间，星期一至星期四下午每天约有一小时的时间供议员向出席下院会议的阁员提出质询。1886年以前，所有的质询可用口头与书面两种方式提出，不得含有辩论、臆测、非难的形容词或使用讽刺的语气；不能涉及政府正在考虑的法律、可能影响法庭裁决、王室权利、授勋以及枢密院官员任免、解散议会等问题。书面提出的质询应做到内容简明扼要，不超过70 个字；不得附有英王的名字，或对英王有实际或者可能的影响；不应涉及议员在院外之言论等。书面的质询分为附有星标和未附星标两种，前者由政府口头答复，后者则需书面答复。一般问题的质询在两天前提出，对不满政府某项政策及措施的质询需在10 天前提出。除英王外，每个议员不得提出两件以上附有星标的质询，未附星标的质询则不受限制。据统计，在1900—1965年英国议会的67年会期中，提出质询最少的是1900年，有314 件；最多的是1945年，有27313件；其他年份，平均每年有1.5 万件。

对议会的质询，首相通常在星期二和星期四下午出席答复，时间为一刻钟。其余为内阁部长或大臣的答复时间。书面答复一般刊登在议院公报上，口头答复由议长按顺序呼唤质询人姓名进行，被呼唤者应声而起之后，只需报告自己质询案的号数即可，不需朗读质询案的内容。有关大臣在质询人报告了自己质询案的号数后，即可起立作答，质询人如认为不满意，可提出补充质询，此时不能引起议会对政府所作答复的辩论和表决。只有当事关政府责任的重大问题，政府的答复不能令人满意时，经由一名议员提出变更原定的议事日程、讨论政府回答的动议，且获得议长的同意或40 名以上议员赞同的情况下，才会在当天晚上或第二天下午就政府对质询的答复进行辩论和表决。

法国：根据现行宪法的规定，议会每周有一次会议专供议员提出质询和政府答复之用，质询分为口头质询和书面质询两种。口头质询始于1852年，当初只限于讨论预算使用，现在则适用于其他的议案。口头质询应以书面形式提出，分为有辩论和无辩论两种，由议长将其列入议事日程，一周后由政府负责答复。有辩论的口头质询由议长点名发言，时间为10~20 分钟，主管部长答复后，由议长根据登记的发言名单组织辩论，每位发言的时间一般不应超过5 分钟。无辩论的口头质询首先由质询者对质询内容作不超过2 分钟的说明，然后由主管部长给予答复。针对部长的答复，质询者可再作5 分钟的发言，部长也可再次进行辩驳，他人均不得参与。由此可见，有辩论的口头质询实际相当于过去实行的正式质询（即“质问”制度）。由于“质问”容易引发信任问题，招致政府倒阁，为此，现行宪法规定，政府的政策声明只能在涉及一个部门以上的时候，才接受国民议会的信任投票，对个别部长的政策声明不能由信任表决来决定。议会对政府政策的不信任案必须在动议提出后24 小时之内作出决议。

法国的书面质询首创于1909年。书面质询提出后，由议会记录并刊登于《政府公报》上。政府除在1 个月内作出答复外，也可以收集答复资料为由要求增加1 个月。期满未答复时，议长可以探问质询者是否同意将其转为口头质询，若不同意，政府又可获得1个月的补充期限。3 个月内仍未获得答复的书面质询，可重新在《政府公报》上予以刊发。

日本：日本的质询被称为质问。按照旧国会法第48、49条之规定，质问仅为质问的议员与被质问的政府之间的关系，不成为议会讨论的议题，故只相当于法国的单纯质询。后来新的国会法规定，政府答复议会提出的质询后，得依议员之动议，交付讨论和表决，但这一规定后来在修改国会法时又删去了。因此，现在日本议会对政府的质询仍仅具有单纯的询问性质，但有一般质询和紧急质询之分。一般质询是要式行为，须制成主旨简明的文书向议长提出，取得议长的承认。议长不承认时，议员可提出异议，此时议长不经过讨论必须咨询议院。经议长或议院承认的质询，由议长转交内阁，内阁应于收到主旨书之日起7 天内作出答复，否则必须说明理由及可以答辩的期限。紧急质询，可经议院决议后以口头方式进行。除质询外，日本议会还有“质疑”之制，系指就已列入议题的议案，对委员会委员长、提议人或提出人或少数意见报告人等提出疑义，可口头提出，不必采取书面的方式。

德国：德国议会的质询权规定在两院的议事规则中，分为大质询（正式质询）和小质询（普通质询）。所有质询均应书面向议长提出，由议长转交政府进行答复。不同之处在于大质询须有议员30人以上署名提出，议员一人不能提出。政府应对提出的质询是否给予答复及何时答复作书面回答。答复时，先由署名提出质询的议员推举一人发言，政府答复后，如有出席议员50人以上要求，可就政府的答复进行辩论并作出表决。小质询须有议员15人以上赞同才能向议长提出，政府对小质询的答复可采用书面或口头的方式，时间基本上是在每星期一会议的最初1 小时。另外，联邦众议院的议事规则规定，每月至少应有1 次1 小时的口头质询时间，每一议员在此时间内均可提出口头质询，只是提出的质询应在3 日以前告知政府有关部长，以使其有时间为答复质询作各方面的准备。

（三）弹劾权

弹劾是对政府或其他部门的违法失职行为的检举、处分，并追究其法律责任的一种监督方式，特别是议会对政府高级官吏犯罪或严重失职行为进行控告和制裁的一种制度。

内阁制国家，弹劾的对象包括国家元首（君主不能成为弹劾对象）和最高法院的法官，像美国宪法规定，可受国会弹劾的“一切高级联邦官员”，包括总统、政府部长、最高法院法官、州长等。弹劾案一般不适用于军官，因为军官犯罪由军事法庭审理。另外，除挪威、荷兰、乌拉圭、尼加拉瓜等国家外，其他国家一般也不将弹劾案适用于议员，议员的犯罪经议会同意后，由一般的司法机关审理。(www.zuozong.com)

弹劾案的提出，有四种基本类型：一是像英、美那样由议会下院提出，采用此制度的国家最多；二是议会两院任何一院都有权提出弹劾，如联邦德国；三是议会两院组成联席会议共同提出，典型国家是意大利；四是由议会责成督察专员提出，一般是议会设有督察专员的北欧国家采用。

弹劾案的审理，英美国家，由议会下院提出，上院进行审理；比利时、芬兰、伊朗、叙利亚、荷兰等国，则由最高法院审理；设有宪法法院的国家，如意大利、德国等由宪法法院审理弹劾案。美国国会弹劾的程序大致分为两个阶段：首先是众议员提出弹劾案。根据美国宪法规定，国会有权对犯有叛国罪、贿赂或其他重罪与轻罪的“总统、副总统和合众国的所有文职官员”进行弹劾。众议院议员提出弹劾动议后，需经司法委员会审查，如认为具有弹劾根据时，就制作弹劾决议案及弹劾理由书，提交众议院院会审议，经出席议员过半数通过，该弹劾案就可成立。其次是弹劾案的审理。众议院将弹劾案提交参议院，并选出众议院代表7人作为弹劾检察官，负责对受弹劾人的起诉。对一般官员的弹劾，由参议院议长（副主席）主持审判，对总统的弹劾，由最高法院的首席大法官主持审判。总统作为被告如不能出席时，可派代表出席（安德鲁·约翰逊总统即如此），判决需经参议院出席议员2/3 的多数通过。如受弹劾者被判有罪，惩罚限于免除职务和今后不再担任联邦职务。

在德国，根据《基本法》及有关法律的规定，联邦总统故意违背《基本法》或其他联邦法律时，经联邦议院或联邦参议院1/4 议员的申请，并经联邦议院或联邦参议院2/3的多数通过，可向联邦宪法法院提出对总统的弹劾。弹劾书中应载明总统以作为或不作为的方式故意违背《基本法》或其他联邦法律的事实及证据。宪法法院受理之后，对总统弹劾案的审理不因总统的辞职、出缺或联邦众议院的解散、任期届满等政治原因而受到影响。但在宪法法院判决前，提起弹劾案的议院可以基于政治上的考虑，加以处分或撤回弹劾案。联邦宪法法院对弹劾案的审理必须举行言辞辩论，并可为此论而举行预审。正式审理时，先由提出弹劾案的联邦议院的代表说明弹劾的理由及事实，然后由受弹劾的总统进行答辩，再进行调查取证程序，最后经双方辩论后由联邦法院定期宣判。由于对弹劾总统的审判事关重大，所以宪法法院规定了周密详细的审理程序。为避免在审理期间大权在握的总统继续违法，法律规定宪法法院有紧急处分之权，可宣告总统不能执行职务，以保证审理程序的顺利进行。审理后，如认为总统故意违法，宣告其丧失职位，不得再执行总统职务。

在日本，根据其宪法第64条的规定，国会弹劾的对象仅限于法官。法官弹劾法第2条规定，如法官显著违反职务上的义务，或职务上极为懈怠及有显著丧失法官之威信的非法行为时，应受弹劾罢免的追诉。提起弹劾罢免追诉的机关是由国会两院各选举10人组成的追诉委员会，对追诉的理由必须进行调查，可以要求证人出席和提供证言与记录，无正当理由，对追诉委员会提出的作证要求予以拒绝或作虚伪证明之人，追诉委员会有权予以处罚。弹劾的审理由国会两院各选出7人组成的弹劾法院负责。审理的结果如为罢免的审判，必须有参与审理的法官2/3 以上多数同意。审理中，即使受追诉的法官本人提出免职的申请，也不得免去其职务。实行法官弹劾制度，既是为了保障司法独立尤其是法官独立，也是为了使对法官的弹劾能在公正的条件下进行。

（四）调查权

起源于英国。近代立宪国家，无论宪法有无明文规定，均承认议会享有对国政进行调查的权力。议会对调查权的行使，除德国1919年《魏玛宪法》明文规定设置常设性的调查委员会外，多数国家采取由议会根据所需，决议设置临时性质的调查委员会或交付议会的某个专门委员会进行的办法。

调查为议会行使权力而采用的一种辅助措施，内容一般包括：围绕立法权的行使而进行的调查，以便收集大量的资料信息，使立法能适应实际所需；选举调查，针对政府部门及其工作人员的违法行为的调查；最后是就国家机关及其工作人员侵犯公民基本权利问题进行的调查。

议会进行调查时，可以采用的方法方式为：举行调查会或听证会，得传唤证人作证，命令有关机关和公民提出物证或有关文书。如果证人拒绝到场或拒绝提出证词、证物等，或作虚假之证明，得以“藐视议会”之罪名提请司法部门追究其刑事上的责任。但议会调查时，无权使用逮捕、搜查、扣押等警察部门的强制措施，作出的决议也免于法院的审查。

除设立常设或临时的委员会行使调查权外，北欧一些国家议会对调查权的行使采用了一种比较独特的方式，即“督察专员制度”（Ombudsman Instition），它起源于瑞典。18世纪初，瑞典国王查尔斯十二世为整治各地动乱和官吏腐败，于1713年设立大法官，职责是代表王权，巡视各地，督察官吏并受理对官吏的部分控诉案。虽然后来王权衰落，国家权力转入议会手中，但却将国王建立的“大法官”之制继承下来，定名为“议会司法督察专员”。1809年宪法规定，担任督察专员之职的应为通晓法律、行为正直的人。1801年议会正式选举了第一位议会司法督察专员。首先仿效瑞典设立议会督察专员之制者是芬兰（1919年），其后有丹麦、挪威、新西兰等国，“二战”后又传播到非洲、美洲和亚洲的一些国家。督察专员制度被认为是当代促进和保障人权的一种重要制度，同时也是监督政府，实现“行政法治”的一种重要措施。

瑞典议会司法督察专员是由议会的专门委员会提名后经全体会议选举产生，任期4年，可连选连任。督察的对象包括中央和地方政府、军队和司法官员，并可对受到议会弹劾的内阁大臣进行调查。督察专员采用的督察方式主要有：视察；主动调查；受理控诉。

（五）倒阁权

实行内阁制的国家，政府的执行以议会的信任为基础，如果议会拒绝通过政府提出的某一重要政策的议案；否决了政府就某一政策向议会提出的要求信任案；或议会通过了一项对政府的“谴责决议案”及反对政府提案的反提案，就意味议会对政府表示了不信任，政府必须总辞职或请国家元首下令解散议会。

信任投票制度起源于英国。1832—1867年这35年中，就有10 届内阁因议会的不信任投票而辞职。像英国这种两党制的国家，政府中的执政党被议会以不信任的方式赶下台，往往与该党在议会中失去多数或本身就没有形成稳定的多数议席有密切关系。最为典型的例子是1979年3 月，工党政府由于采取将苏格兰和威尔士事务管辖权部分下放的政策，在议会举行的信任投票中以311 对310 的一票之差而被否决了信任，虽然工党呈请英王解散了下院，但在同年5 月3 日举行的大选中，却被保守党击败，未能避免下野的结局。

法国议会对政府的信任投票，根据第五共和国宪法第49、50条的规定，发生于下列三种情况之下：一是国民议会提出对政府的不信任案；二是政府总理经内阁会议审议后就一项法案文本的全部或部分或一项动议的表决向国民议会承担责任；三是经内阁会议审议后，总理就政府的施政纲领或者必要时就一项总政策的声明向国民议会提出信任案。前两种情况下，国民议会对政府不信任案的成立必须满足这样的条件：至少有国民议会议员1/10 以上的签署；对不信任案的表决须在提出48 小时后进行；投票结果只计算赞成票，弃权或未出席议员均视为政府政策的支持者；对政府不信任案的通过，必须有国民议会编制全体议员的半数以上投赞成票。此外，国民议会议员提出的不信任案被否决后，签名的议员在同一会期中不得再次提出不信任案。如果是政府向国民议会提出就某项法案文本或动议的表决承担责任时，议会提出不信任案则不受同一会期内只能提出1 次的限制，但对提出的不信任案必须在24 小时之内表决通过，否则该项文本或动议就不需经过任何讨论和表决，视为已获国民议会通过。第五共和国宪法生效以来，国民议会曾提出过19 次对政府的不信任票，但只有1962年的那次获得了通过，但国民议会却因此遭到了解散。法律上有一个规避信任投票的规定，应政府或议会党团的要求，延长议会常委会或特别会议的闭会时间，将争议的问题不作为信任案来投票解决。

日本也是实行内阁制的国家。日本宪法第66条规定，内阁对国会负连带责任，第69条又规定，内阁在众议院通过不信任决议案或信任决议案遭到否决时，如10 日内众议院不被解散，就必须全体辞职。根据这些规定可知，组成日本国会的众、参两院中，只有众议院才享有宪法规定的对政府不信任的决议权，参议院虽然没有被禁止按照相同的主旨通过对内阁或其大臣不信任的决议，但即便是通过了也不会产生宪法第69条规定的内阁辞职或众议院被解散的后果。按照众议院的议事规则，众议院议员有50人以上的赞同并附带理由，可以提出对内阁的不信任或信任的决议案。仅对内阁所提法案给予否决、削减预算的一部分、对内阁的特定行为的责难，不能被认为是不信任的决议。战后至1982年，日本众议院全体会议作出表决的对政府的不信任案有19 次，只有3 次获得通过，而结果都是众议院被解散。此外，在众议院被解散的情况下，大选后一旦国会召集开会，内阁必须全体辞职。

德国在战后实行的信任投票制度颇具特色，分为“信任投票”和“建议性不信任投票”。前者依《基本法》第68条的规定，是指如果联邦总理要求对他表示信任的提案没有得到联邦议院多数议员的支持，其可建议联邦总统在21 天内解散联邦议院。因此，这种“信任投票”制是在政府出现危机时，宪法授予总统保持政府稳定的一种权力，基本上不属于议会监督政府的措施之性质。战后，德国的这种“信任投票”进行过两次。1972年，2 名社民党议员和4 名自民党议员倒戈，使勃兰特总理领导的联合政府失去了赖以执政的微弱多数。勃兰特依当时之情况估计在新的大选中他有取胜的把握，因而向联邦议院提出信任投票，并指使社民党的议员投弃权票，达到提前大选的目的，勃兰特所在的社民党果然在大选中获胜。另一次是1982年，当时执政的自民党和社民党在政府促进就业计划问题上发生了争执，施密特总理要求议会进行信任表决，结果议会通过了对其的不信任案。

“建设性的不信任投票”（the Constructive Vote of no Confidece）是指联邦议院只有由议员的过半数选出继任的联邦总理并且要求联邦总统罢免现任联邦总理，才能对联邦总理表示不信任，迫使政府下台。而且联邦议院提出动议到选举联邦总理的继任者必须经过48 小时，联邦总统必须依照议院的要求任命当选人。这种制度一方面使执政党不致由于联邦议院单纯的不信任案而下台；另一方面，又可使反对党不必举行它可能不易取胜的新的大选，就能把执政党赶下台并取而代之。“建设性不信任投票”是从魏玛时代多党制的政治实践中产生出来的，目的是为了避免议会中的在野党联合成多数从而轻率倒阁的现象发生，像前述1972年勃兰特总理向议会提出信任投票的动议后，反对党领袖巴泽尔就组织了对勃兰特的“建设性不信任投票”，结果以两票之差被否决。成功的一次是1982年在施密特总理提出要求议会对其信任投票的动议后，联盟党和自民党选举科尔为新总理，提出了对施密特总理的建设性不信任动议，结果获得议会半数以上赞成而通过。