《欧盟气候政策决策研究：多层治理视角下的制度框架》

如里斯贝特·胡奇（Liesbet Hooghe）和加里·马克斯所说，目前欧盟已经发展成为一个不同层次间共同分享决策权的“多层级政体”，^[1]而治理理论本身也体现出对于制度和观念的强调，或者说治理本身也可以被视为一种制度。^[2]欧盟为多层次行为体参与决策提供了丰富的机会，并以制度的形式对其加以巩固，同时也为这些行为体确定了互动过程中需要遵循的基本规范和互动方式。在这一框架下，欧盟机构之间、欧盟机构与成员国之间确定了不同的权限职能，在欧盟决策中也拥有不同的权力。由于欧盟机构体现出的不仅包括共同体意愿，还包括了成员国、地区或地方的特殊性利益诉求，出于对各自利益的维护，不同行为体也希望能够参与到欧盟决策中，并为了实现自身利益而展开博弈。

目前，欧盟气候治理实践中呈现明显的多层治理特点，实际上为欧盟气候政策决策搭建了一个有利于广泛行为体参与并开展有序互动的制度框架。一方面，随着欧洲一体化的推进，成员国权力实现了部分让渡和转移，将权力部分地让渡给欧盟机构或是转移给地方政府。另一方面，成员国也不再是连接欧盟机构与次国家行为体的唯一中介，一个开放的多层治理模式意味着多元化的行为体可以有多种渠道开展跨层次交流。需要特别指出的是，次国家行为体在欧盟决策中被赋予了日益重要的作用，除了向欧盟机构提供咨询建议、履行监督作用之外，在很多时候还扮演了多层次行为体之间“黏合剂”的角色，调和了欧盟机构与成员国在关于权力分配中的矛盾分歧。

对欧盟成员国来说，因为各自地理条件、自然资源、社会经济发展水平不同，在面对气候变化造成的影响和危害时，体现出的敏感性和脆弱性也存在差异，但是多少都存在解决气候变化问题的需求，不同之处更多地体现为解决问题的迫切性。因此，成员国能够选择以合作的方式来解决共同问题，同时也希望欧盟能够通过制度安排来制定更加有效、合理的解决方案。在这一背景的推动下，欧盟以一系列正式或非正式机制的形式为成员国之间的沟通交流提供了丰富和稳定的平台，也为其他专业性且多样化的行为体提供了参与机会。在欧盟机制搭建起的互动网络中，不同行为体能够获得更多途径去了解彼此的利益诉求，同时，从一个更加宏观的角度对其他行为体的政策做出预判。这一机制有助于行为体之间开展互相学习，共同推动共识的达成，并致力于对更高水平标准的追求。而这种在长期互动中达成的共识也将会进一步巩固欧盟机制的运作。

作为环境政策的一部分，欧盟气候政策中公众参与度的提升可以从环境政策中公众参与的发展过程体现出来。早在1993年欧盟第五个环境行动规划中，欧盟就指出环境问题需要由政府、企业和公众共同承担，并表示应当对公众参与原则给予足够的重视和强调。1998年6月通过，并于2001年10月30日正式生效的《奥胡斯公约》（the Aarhus Convention）也是旨在解决有关环境事务中信息获得、公众参与与决策和诉诸法律的相关问题。^[3]这一公约确立了公众及其参与的联合会在环境议题领域中的诸多权利，公约缔约方需要采取相应措施保证这些权利的有效实现。《奥胡斯公约》中提到的公民权利主要有三点：第一，任何人都有获取环境信息的权利，这些信息包括环境状况、已经开展的环境政策和措施、环境问题对于身体健康和安全的影响等。政府需要在公约指导下向公众积极宣传相关的环境信息。第二，有权参与欧盟环境政策决策过程。公众有权利影响政府的环境政策决策并对此做出评论，比如，可以就某一具体环境问题或就整体环境规划提出建议，这些建议和评论将在环境政策的决策过程中得到充分考量。第三，有权对没有尊重上述两项权利或环境法律而挑战公共决定的过程进行审议。这三项规定也被视作公众参与欧盟环境和气候治理的“三大支柱”。^[4]

欧盟的多层治理制度框架也意味着来自不同层次的行为体可以进行频繁的互动。在马丁·耶尼克对欧盟多层治理的分析中（如图1所示），多层治理意味着欧盟决策过程不仅是单一的、自上而下的单向信息传达，或是自下而上的利益表述，这一过程中还包含了跨等级层次的互动，以及同一层次行为体之间的学习交流与竞争。具体到气候政策，该议题隶属于欧盟与成员国权能共享的议题领域，主要采取共同决策程序。其中，欧盟委员会、部长理事会和欧洲议会间的“三方对话”发挥了日益重要的作用；而成员国的利益分歧依然是影响欧盟决策过程的最重要因素；另外，越来越多的次国家行为体越来越积极地参与到欧盟决策过程中，比如，很多与气候议题相关的非政府组织都在布鲁塞尔设立了办事处，以寻求以更加直接的方式向欧盟机构传递信息；而跨国城市网络的兴起则展现了成员国之间在地方层次上的互动。当然，全球因素作为一个重要的条件变量也影响了欧盟气候政策的发展。不难理解，国际气候谈判必然会对欧盟气候政策及其发展造成影响。(www.zuozong.com)

图1　马丁·耶尼克对欧盟多层治理体系的理解示意图

资料来源：Martin Jänicke，“Horizontal and Vertical Reinforcement in Global Climate Governance”，Energies，2015，Vol.8，No.6，pp.5782-5799.

因此，多层治理也为欧盟决策研究提供了一个有效、可行的分析框架，一方面，它清晰地反映了参与欧盟决策过程的多层次、多样化的行为体；另一方面，在多层治理框架背景下，多种决策模式共同作用，推动更具针对性的政策结果达成。多层治理也为欧洲研究提供了一种新的视角，它转变了传统中对于欧洲政治和国家政治进行区别的研究理念。对欧盟气候政策决策进行分析应当充分考虑到多层治理这一背景框架，将多层治理视角与欧盟决策分析理论相结合，才能从一个更加全面和综合的角度展开分析。本书在分析中充分考虑到欧盟目前多层治理的制度框架，从结构维度和过程维度两方面对欧盟气候政策决策进行分析，梳理明晰各层次、多样化行为体的职能划分及作用方式，并对它们如何通过互动展开博弈、通过协商达成妥协并最终推动政策结果达成和顺利实施的这一过程进行动态分析。不同行为体按照一定的规则展开的互动，其间多样化的行为体会争取充分表达自身利益诉求的机会，并努力将这些内容反映到政策结果中去，同时也会为了共同利益而达成妥协。