陕西帝陵保护立法的调研初探-半道拾遗

帝陵，是不可移动文物的重要组成部分。无论是地上的封土、建筑基址及相关遗存，抑或是地下不可窥知的文物，都具有难以估量的历史、艺术、科学价值，体现了诸多至高性的特点。

陕西是十四个封建王朝建都的地方，尤其是周、秦、汉、唐建都时间长，留下了数十座积土为冢或依山为陵的帝陵，绝大多数规模庞大、气势恢宏、陪葬墓众多，遗存非常丰富。陕西帝陵的历史价值和独特性在全国占据极其重要的地位。诗曰“自古秦中帝王州”，谚云“关中的黄土埋皇上”，这一得天独厚的禀赋成为文物大省的内涵积淀。

近年来，帝陵保护引起社会各界的关注，省人大代表、政协委员就帝陵保护和立法提出了建议，陕西省委领导非常重视，要求加强文物保护工作，推动帝陵保护立法。为了保护好不可再生的帝陵文化资源，发挥独特的文化效应和社会价值，就帝陵保护立法的必要性和可行性，我们集中一段时间组织调查，掌握了一些基层情况，并形成初步的认识。

据统计，陕西境内已公布为文物保护单位的历代帝陵有50座，其中39座帝陵为全国重点文物保护单位，其他为省、县级文物保护单位。多数集中于关中的咸阳、渭南、西安地区。帝陵保护的状况很不平衡，部分帝陵尚未达到文化遗产的保护要求，所以专门立法保护极为必要、势在必然。在调研中首先面临的问题是：为帝陵还是帝王陵立法。考虑到帝陵考古资料相对丰富，涉及一些王陵情形较为复杂，现阶段难以调查清楚，所以拟确定对帝陵保护立法，王陵的保护则可予以借鉴。就帝陵而言，除了目前文献与考古资料未出异议之外，还有的是追封为帝的皇族，以帝制葬之，号墓为陵；又有已被公布为文物保护单位，而内涵界定出现争议。上述情况均视同帝陵，不影响进一步考古证实和学术讨论。接着的问题是，通过立法需要解决哪些突出的问题。当然也包括以往帝陵保护实践的新经验概括。在实际的调研中，通过对三十多座帝陵保护现状的了解，愈来愈集中于帝陵保护与基本建设、群众生产生活、环境改善、合理利用的诸多问题。就此掌握的情况和形成的思路梳理如下：

（一）帝陵保护与群众生产生活。我省50座帝陵的位置，大多数处于人口相对密集的咸阳、渭南乡村附近和西安近郊，保护范围总计488.5平方公里，平均每座帝陵占地9.7平方公里。帝陵保护范围绝大部分为农业用地。保护范围内居住有村民小组73个，共17.3万余人。当地农民世代居住于这块土地，耕作生产在帝陵保护范围之内，土地使用权为农民所有。一方面基于帝陵保护的需要，保护范围内农民的种植、养殖等经营活动受到一定限制，生产生活不便，收入也受到影响。另一方面也出现不利于帝陵保护的现象。有的擅自在保护范围内修建、扩建住宅；有的村庄修建大片坟地，严重影响帝陵景观；以山为陵的周边仍有零星开山取石，封土为陵的周边又以取土现象多见；还有开窑厂、烧砖瓦，以及修田灌溉伤及帝陵等，对帝陵的环境风貌造成不可挽回的影响。

所以，需要通过立法调整帝陵保护与群众生产生活的关系。一是对生产经营活动提出要求。即在帝陵保护范围和建设控制地带及周边生态环境内，从事农业生产、植树绿化和其他经营活动，应符合文物法规和帝陵保护规划的要求。二是加强帝陵环境治理。禁止在保护范围和建设控制地带内炸山取石、乱搭乱建、挖沙取土、堆放垃圾、排放污水、修建坟墓、修建人造景点和设置户外广告等设施。三是当地政府根据文物保护和利用的实际需要，可以依法采取征地、租地，搬迁居民等方式保护帝陵。四是当地政府应在帝陵保护范围和建设控制地带以外依法建立公墓，倡导帝陵区域的坟墓迁出。五是考虑到帝陵保护区居民生产生活受到一定限制，应在土地利用、搬迁安置、新农村建设、环境保护等方面制定政策，给予补偿和支持。通过优惠政策扶持，引导、鼓励当地居民在保护范围以外开展符合文物法规和帝陵保护规划的观光农业、绿色农业，发展与帝陵保护配套的相关服务业，逐步缩小帝陵保护区内外居民的收入差距。

唐太宗昭陵

（二）帝陵保护与城乡发展。帝陵蕴含着巨大的历史信息和精神财富，赋予当地重要的文化内涵。随着城镇化的快速发展，帝陵建设控制地带之外的建设工程影响到帝陵周边环境风貌。

需要通过立法调整帝陵保护与基本建设的关系。一是按照帝陵保护的要求，基本建设选址，应当尽可能避让帝陵。涉及帝陵建设控制地带内的建设项目，建设单位在申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续时，应根据文物保护单位的级别报请相应的文物行政管理部门审批。二是需要划定帝陵历史风貌保护区域。这一概念主要是考虑到帝陵文化空间的保护，即在建设控制地带以外，划定一定范围的历史风貌保护区域。在其区域内进行基本建设，应当征求文物部门的意见。三是对在帝陵保护范围和建设控制地带及历史风貌保护区域进行基本建设应有刚性要求。不得对帝陵本体、环境和历史风貌造成破坏；不得在帝陵保护范围内地下、地上实施与文物保护无关的建设工程；不得在帝陵建设控制地带内新建、改建、扩建与帝陵及其建筑物风格、色调、高度等历史风貌不相协调的工程项目；不得进行可能影响帝陵安全的活动。(www.zuozong.com)

（三）帝陵安全防护与生态环境。日趋恶化的环境和气候对帝陵影响很大，酸雨、粉尘、洪涝、地震都对帝陵原貌造成危害。调查发现，帝陵石刻、建筑台基、夯土遗址自然风化加快，山体滑坡增多，一些石刻经风雨侵蚀，出现裂隙、剥落、苔藓，字迹雕刻漫漶，难以辨认。另一方面，受暴利驱使，有的帝陵和陪葬墓发生盗掘文物、偷盗石刻。打击文物犯罪的震慑态势尚未形成，安全形势严峻。

通过立法加强帝陵安全防护与生态环境保护。帝陵周边生态环境属于帝陵不可分割的一部分。一是当地政府对帝陵及周边生态环境应实行全面规划、综合治理、因地制宜、加强管理、注重实效的原则，保护文物本体及环境的真实性和完整性。二是把帝陵周边生态环境保护纳入山川秀美、退耕还林等各种绿化与生态保护体系，由职能部门实施、监督和管理。三是加强帝陵环境保护能力提升。鼓励开展帝陵周边生态环境监测和科学研究，推广生态环境保护先进技术，培养科技人才。建立安防、技防、环境保护预警机制。加强文管所建设，发展文物保护员队伍，开展业务培训，改善信息传递，落实管护人员补助。

（四）帝陵保护责任主体与经费保障。保护责任与经费落实，在实践中至关重要，各地差别较大。责任主体意识需要进一步强化。《文物保护法》规定，地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作，县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。为了具体强化保护帝陵的责任，帝陵所在地的市、县（区）人民政府应当将帝陵的保护、利用和管理纳入国民经济和社会发展规划，纳入财政预算，纳入城乡建设规划、环境保护规划、旅游发展规划和民生工程，纳入目标管理考核；帝陵所在地的乡（镇）政府和街道办事处应当配合县级文物行政主管部门和有关部门做好帝陵保护、利用和管理；帝陵所在地社区和村（居）民委员会，应通过宣传文物保护法律法规，组织群众开展文物保护活动，协助有关部门做好帝陵保护、利用和管理。住房和建设保障、国土资源、公安、环境、旅游、宗教等部门在各自的职责范围内，做好本行政区域内帝陵保护、利用和管理。帝陵经费的保障，除了一般性的规定外，还可以考虑设立帝陵专项资金，建立帝陵项目库，专项经费主要用于考古调查、勘探、发掘及相关的帝陵保护工程。

（五）帝陵的保护与合理利用。帝陵是不可再生的珍贵文化资源，要在有效保护的基础上，积极合理利用。目前50座帝陵中，有7座建立了博物馆，2座建起遗址公园，3座实施了绿化工程，还有少量对外开放参观，但多数帝陵社会服务功能发挥不足。因此，一方面要重视帝陵考古，加强帝陵内涵研究和展示探索。另一方面在常规化管理的基础上，可尝试设立管理委员会。即帝陵所在地的市或县设立由政府领导牵头，文物、农业、林业、水利、环保、交通、住建、国土资源、规划、公安、旅游等部门为成员单位的管理委员会，统筹协调帝陵的保护、利用和管理。在利用的途径上可采取建立遗址公园、兴建博物馆、辟为对外开放场所的办法，也可和生态景观结合起来。鼓励帝陵管理机构，开展符合自身性质、面向公众的服务类经营性活动。改善旅游基础设施，提高社会效益和经济效益。

（六）帝陵保护的规划制定与实施。目前50座帝陵中，其中2座保护规划已公布实施，6座获得国家文物局批复同意，11座获立项许可开始编制规划。由于具备编制规划资质的单位少，考古基础性材料缺乏等原因，部分帝陵的规划编制尚未启动。同时，由于规划制定及落实难以给当地带来显性效益，一些地方主动性不强，执行过程中也出现重建设项目轻文物保护的现象。所以，要明确保护规划的制定主体和法律地位，明确保护规划编制的原则、内容及程序。强调制定帝陵保护规划需保持帝陵的原真性和完整性，保护帝陵的历史风貌和生态环境，延续考古调查与研究，贯通统筹兼顾、保护发展、惠及民生、合理利用的要求。各级政府编制土地利用总体规划、城乡建设规划、旅游发展规划、生态环境规划时，应当与帝陵及文物保护规划相衔接。

（七）帝陵保护应遵循的基本方针和原则。帝陵的保护、利用和管理应当遵循保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的工作方针。在工作实施中，最大可能地保存帝陵原貌诸多历史信息，珍惜原真性，尽量少干预，保留足够的文化空间。在保护体制上按照政府主导、属地管理、分级负责、社会参与的原则，科学处理好帝陵保护与城市发展建设、群众生产生活、生态环境改善、旅游开发服务等关系。

（八）帝陵立法的法律依据及实践借鉴。目前对帝陵的立法尚在继续研究，而以往的法制建设和实践也能提供借鉴和帮助。《中华人民共和国文物保护法》和《中华人民共和国文物保护法实施条例》的颁布，为帝陵立法提供了基本的法律依据。近年来陕西省人大先后颁布了《陕西省文物保护条例》《陕西省秦始皇陵保护条例》，省政府通过了《陕西省黄帝陵保护管理办法》，为陕西帝陵立法提供了借鉴。经过数十年帝陵考古调查、考古勘探和有计划的发掘，丰富了对帝陵资源的科学认知。秦始皇陵考古遗址公园，汉阳陵考古遗址公园的实践，拓展了帝陵保护从本体到环境、从有效保护到合理利用、从政府保护到动员社会参与的理念提升，而且不断纵深探索。帝陵调查中发现的新现象和新问题，也为帝陵立法创造了必要的基础条件。相信随着实践和文物保护法规探索研究的进一步深化，陕西帝陵实现立法保护将不会太久。

刊于2014年3月7日《中国文物报》