流动儿童就学：公平与公益研究

长期以来，义务教育被视为地区性公益事业，主要由地方政府举办；而在市场机制下人口要素在地区间流动规模非常庞大，所以很多地方政府视免费义务教育对流动人口子女开放为“赔本生意”，拒绝外来人口“免费搭公交”的行为。

1.形形色色的入学政策门槛

为防止人口无序流动，除了市场机制这一无形的手之外，还必须有政府对其进行管理这一有形的手。《中华人民共和国义务教育法》规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”可以说，从诸多文件的文本来看，政府在进行行政管理时，面对随迁子女接受义务教育的现实需求提出各种条件来对人口迁移予以引导是可以理解的，人们也予以支持。这些年推行“两为主”政策的确表明了中央政府对随迁子女接受义务教育的方向性引导。

虽然在《通知》中规定进城务工人员随迁子女接受义务教育以流入地为主、公办学校为主，但是必须满足各地政府规定的“接收条件”，在实际的操作中仍有很多政策性困难。以北京为例，外来务工人员为子女申请公立学校学位，必须有在京暂住证、居住证明、就业证明、户口所在地政府出具的无监护条件的证明、全家户口簿等。首先，从手续上来讲，在办理暂住证时就已经出具了户籍证明、居住证明，在申请就读学位时不必再出具。其次，我们如何理解“无监护条件”呢？文件中并没有作出解释。最后，目前政府公共管理水平有待提高，在跑部门办证明的过程中有诸多“不确定”因素。即便外来人员准备齐了应准备的材料，在提出申请之后仍有被拒绝的可能。

2.随迁子女入学遭遇真实“谎言”

当前，大多数随迁子女在城市义务教育阶段就学的学校通常都是当地教育质量相对比较薄弱的学校，不管是公立学校还是民办学校。流动子女学生家长在向学校提出就读要求时，常常需要面对收取各种费用的要求，特别是“借读费”、“赞助费”、“捐资助学费”、“共建费”等。如果政府用禁止的方式来阻止学校收取已经出现的项目，那么新的借口很快就会出现。不仅如此，这些收费明码实价却无收据，纠纷发生后家长言之无力，持之无据。访谈时有家长告诉我们，如果跟学校谈政策，他们就会告诉你：“不好意思，招满了，没有位置了，你到别处去试一下。”

在很多地方试行积分制，希望为农转非拓宽渠道。其中，为达到一定积分数的外来务工人员子女提供义务教育阶段入学机会是非常重要的内容。但是，由于积分制本身所承载的任务极其多样且具有旨在吸引“四有新人”（有钱、有技术、有文化、有荣誉）的外来务工人员的价值导向，递交材料必须积分达到某一具体数值会将为数不少的进城务工人员挡在为子女争取义务教育学位的队伍外面。此外，即使是建立了档案，当地政府根据年度学位供给情况进行由高到低的资格排序，在信息不对称的情况下，地方政府对资源的安排有非常大的操作空间。因此，很多人长时间停留在“排队”的队伍中。我们需明确的是：贫穷的代际转移会成为社会发展的桎梏，教育应该是弱势群体弥补代际不公的重要渠道；而且外来人员将子女带在身边，其中的很大一部分是无奈之举，政府有义务为这一群体的子女接受教育做出安排。

3.学习压力大，升学途径不畅

学习压力主要来自升学压力，升学不畅是学习压力大的根本原因。调查数据显示，收费问题（47.9%）并非随迁子女入学的最大障碍，学习压力大才是他们在流入地上学的最大困难（49.2%）。有28.2%的家长反映在流入地上高中难，可供选择的好学校较少（17.6%）和担心教师不重视（16.8%）并非当前家长关心子女教育问题的主要方面。如果将不能在本地参加高考和在本地上高中难合并为初中后教育接轨不成功，那么可以发现家长最担心的是孩子在城里接受完义务教育后何去何从的问题（81.1%）。由以上分析我们可以发现流动儿童在流入地上学所遭遇的最主要困难是初中后教育与义务教育没有很好接轨。

4.禁收“借读费”带来新问题^[9]

所谓借读费，是指“由于学生跨省、市（地）、县（市、区）借读，占据了当地一定的教学资源所收取的费用”^[10]。借读费是体现教育是否公平的社会关注焦点之一。借读费的出现是教育资源分配不均衡和人们追求优质教育资源的共同结果，以至于后来演变为某些名校借以创收的渠道，严重违反国家相关法律法规。国家颁布取消借读费政策，是党和国家以人为本原则的重要体现，这样不仅减轻了家庭的经济负担，让广大非本地户籍人口及其子女享受到实实在在的好处，更重要的是它还消除了一种不平等，体现了一种人文关怀精神，能让更多的孩子公平地享受义务教育，消除孩子们心理上的隔阂，有利于孩子们的身心健康成长。

（1）国家明令禁止收取“借读费”

在经济发展水平相对较低的时期，因国家财政紧缺而导致的教育投入和资金不足是阻碍实施与普及义务教育和允许收取借读费的重要因素。借读费也因此曾是国家的一个规范性收费项目，并在一定程度上解决了不少问题，一定程度上缓解了教育资源配置不均衡的问题。但随着政府和国家对普及义务教育和教育公平重要性的认识逐步加深，财政投入的不断加大，义务教育阶段的借读费政策经历了从无到有，再从规范收取到坚决取缔的过程。(www.zuozong.com)

2001年6月，国务院纠风办、教育部发布的《关于进一步做好治理教育乱收费工作的意见》再次强调“义务教育阶段公办学校必须坚持就近入学的原则，不准招收‘择校生’，严禁把捐资助学同录取学生挂钩”；并且重申“义务教育阶段的中小学校应按照省级人民政府的有关规定，接收符合条件的借读生并按规定的收费标准收取借读费。借读生缴纳借读费后，不准再向其收取杂费和其他费用”。2005年5月教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》中仍强调“义务教育阶段公办学校不得举办或变相举办重点学校，具有优质教育资源的公办学校不得改为民办或以改制为名实行高收费”。同时，针对现阶段凸显的进城务工人员子女义务教育问题，提出“要以公办学校为主，切实落实收费‘一视同仁’的政策”。

国家明确要求取消义务教育借读费的是财政部、国家发展和改革委员会2009年1月1日发布的《关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费项目的通知》，该《通知》中涉及教育部门的有10项，其中一项便是借读费。2010年《教育部关于修改和废止部分规章的决定》中再次明确表明“删除《小学管理规程》第十二条中的‘并可按有关规定收取借读费’”。此后，各地纷纷取消学生借读费，规范中小学收费。例如：上海市提出继续执行全市免除义务教育阶段“学杂费”、“课本和作业本费”政策，同时取消和停止征收小学外省市借读费、初中外省市借读费等九项行政事业性收费。安徽省规定义务教育阶段学校不得在取消借读费后以任何名义收取与入学挂钩的捐资助学费和赞助费。

同时，一些省份推出一些针对进城务工就业农民子女接受义务教育予以制度保障的政策，比如，上海市2009年继续提高来沪从业人员子女在公办学校就读比例，全部免除义务教育公办学校的借读费，同时提出2010年享受免费的义务教育将达到100%。重庆近20万农民工子女不仅和城市学生一样享有“两免一补”政策，还同样免交借读费。武汉市要求中小学校不得以任何借口拒收农民工子女。南京市取消义务教育借读费，外来务工人员子女享受市民待遇。

（2）借读费禁收之后的“遗患”

基于我国目前甚至将来很长一段时间内仍会存在教育资源分配不均的客观现实，取消借读费的政策颁布后，我们将面临更为严峻的问题。

第一，入学更难，甚至导致一部分孩子失学。虽然借读费自2009年1月1日起就不再允许收取了，但进城务工人员随迁子女上学却更难，甚至遭拒，因为部分学校由于经费问题对接收借读生的条件十分苛刻，且手续繁琐，所以就读难度比以前更大。以兰州市为例，兰州市出台的一项政策规定：在兰州的进城务工就业农民凭输出地政府开具的证明、输入地公安部门签发的暂住证并居住满一年时间、房产证或租房证明、经现居住地乡镇政府或街道办事处计划生育工作机构查验过的《流动人口婚育证明》四个材料，在县区教育行政部门办理子女就学手续，进入公办中小学，管理和收费与当地居民子女一视同仁，免收借读费。但这项“优惠政策”在实际操作中却成了农民工子女入学的一道坎，因为对大多数农民工而言，“四证”要齐全很难，尤其是租房证和购房证，几乎很少能办上^[11]。有些公办学校的校长甚至表示“如果取消了义务教育（原文为务）借读费，我们就不收借读生了”，因为“现在一名借读生一学期收费几百块钱，对学校来说，不仅占用了教室、课桌，有时还要聘请老师，根本不划算。有这样的精力，还不如放在高中教育上”^[12]。按理说，允许农民工子女到指定学校入学，并免借读费，本是一件好事。但真正能享受到此“优惠政策”者，却是少数^[13]。这样的“优惠政策”，实际上更像是一场“政策秀”，最终并不能使处于弱势地位的大多数农民工子女受益，甚至会导致一部分孩子因此而失去上学接受义务教育的机会。

第二，变换名目，收取更多费用，有损捐资助学的声誉。在国家颁布取消借读费政策后，如果再收取借读费将是一种违法行为，但借读费又摇身一变，打着“赞助费”、“捐资助学费”等各种旗号继续收，而且费用比借读费更高。据调查，目前部分学校的“赞助费”数额，是根据学校的知名度和教学质量定的，一般来说少则一两千，多则上万。自借读费取消后，部分学校就一直收取“赞助费”，而且都与入学有所挂钩，并且学校收完钱后，没有任何发票，甚至连一个收据也没有，更有甚者，有些学校直接让家长写书面申请，要求“主动”赞助学校办学经费。但是为了孩子上学，许多流动儿童的家长只好忍气吞声。事实上，国家有关政策鼓励个人和组织捐资助学，但要求不能和学生上学挂钩，学校更不能强迫学生家长交纳“赞助费”。一些学校打着“捐资助学”的旗号向学生家长强迫收费的行为，不仅有损捐资助学的声誉，也对社会风气产生不良影响。

第三，滋生教育腐败，加剧教育不公。由于我国教育发展不均衡是现阶段客观存在的事实，代表优质教育资源的所谓“重点学校”便成为稀缺资源，而稀缺资源的有限性决定了它成为广大学生和家长竞相追逐的对象，这也容易滋生“教育寻租”等腐败现象。为了获得“重点学校”的学位，家长们尝试通过各种正规或非正规的途径或手段实现欲求，因而加剧了教育不公平和社会不公，有悖于我国社会主义教育的性质和初衷。

5.“两为主”政策执行走样^[14]

“两为主”政策同样是由中央政府主导的，其中心内容是通过“以流入地政府为主”、“以全日制公办学校为主”来解决农民工子女的教育问题。在地方政府执行过程中，存在象征性执行、附加式执行、选择性执行等情况。

所谓象征性执行，是指地方教育行政部门迫于政策以及上级的压力，流入地政府会象征性地接收一定数量的农民工子女。政策的执行成为一面挥舞的旗帜，没有具体措施，只做表面文章，忽视深层问题的有效解决，或者只宣传而不付诸于具体实际的操作行动。在实践中，一些省市虽然纷纷宣布取消借读费，并且表示加大财政投入，以支持公办学校能够接收更多的农民工子女入学。但有调查研究发现，“‘两为主’政策执行后依然存在着收取借读费的行为，20.7%的农民工家长表示每年都要交，42.3%的家长表示以前交过，现在则不用交，30.7%的家长从未交过”^[15]。对于进入公办学校的农民工子女，流入地的部分官员和学生家长则认为本属于他们的教育资源因为农民工子女的大量涌入而被挤占；公办学校的部分教师则认为农民工子女的教育加大了他们的工作压力；并且由于农民工子女的教育基础较差，在教学过程中很难取得很好的教育效果。因此，他们对于农民工子女的教育只是敷衍式的指导和教育，甚至还出现了对农民工子女单独编班上课的现象。所谓附加式执行，是指一些地方政府出于自身利益的考虑，自行增加了“两为主”政策以外的准入条件，比如居住、就业和社保、职称等。有些证明对于打工的农民工来讲是十分困难的，所以使得很多农民工子女再次面临入学难的困境。所谓选择性执行，是指地方政府仅执行“两为主”政策中对己有利的部分，剩下的不予执行。“对于任何与地方利益相冲突的政策，地方政府将会有选择的执行中央的政策，即符合地方需要的就执行，不符合地方需要的就不执行，必须执行的才执行，不执行也没有太大问题的就不一定执行。”^[16]比如，2003年国务院办公厅颁发的《关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见》明确规定，对于农民工子弟学校达不到标准和要求的要予以取消，并妥善安排好在校学生的就学。然而，在政策真正执行的过程中多数不达标的农民工子弟学校被取消，被取消学校里的学生却未得到有效合理的安排；对审批通过的学校也不能做到有效地监督和检查，导致农民工子弟学校各方面的设施条件十分简陋，教师质量也不能达到相应的要求和标准，很难保证教育质量。