美国军事公共外交核心概念界定

本书研究对象为“美国军事公共外交模式”,因此在研究之前,首先必须厘清并界定一些相关概念:(1) 公共外交的概念;(2) 军事公共外交的概念;(3) 军事公共外交与一般公共外交的区别和联系;(4) 军事公共外交与战略传播的区别和联系;(5) 军事公共外交与军事外交的区别和联系;(6) 军事公共外交与军事对外宣传的区别和联系;(7) 军事公共外交与信息战的区别和联系。

一、 公共外交

公共外交起源于文化外交。文化外交可追溯到早期欧洲传教士在世界各地宣扬基督教信仰的传教活动。在此之后,公共外交表现为富兰克林游说法国支持美国独立战争的活动,南北战争时期争取欧洲舆论支持的活动,利用庚子退款培养中国学生并在中国办学校和建医院的活动,一战、二战期间对德国的宣传活动,冷战期间针对苏联的大规模宣传活动和访问学者活动,富布莱特项目(Fulbright Program),海外美国中心的建立,文化和演出团体在国外的巡演、交流,媒体外交,国家形象广告等等。但直到1965年,美国塔夫兹大学弗莱彻法律与外交学院(Fletcher School of Law and Diplomacy at Tufts University)教授埃德蒙·格里恩(Edmund Gullion)才首次提出了“公共外交”这一概念来指代上述活动。格里恩教授对公共外交的定义是:“涉及公众态度对外交政策的形成与执行的影响,它包括超越传统外交范围以外的国际关系的方方面面,包括一国政府在其他国家境内培植舆论,一国私人利益集团与他国私人利益集团的互动,有关外交事务及其影响的报道,职业外交官和驻外记者之间的联络和跨文化交流的过程。”(15) 之后,公共外交的理论也在不断发展。

美国新闻署对公共外交的定义为:“通过理解、告知和影响外国公众, 以及扩大美国公众、机构与外国公众、机构的对话来提升美国国家利益和国家安全。”(16) 美国对阿拉伯和穆斯林国家公共外交顾问小组(the Advisory Group for Public Diplomacy in the Arab & Muslim World)对公共外交的定义为:“公共外交是通过告知、接触和影响世界各地的公众来提升国家利益。”(17) 美国负责公共外交和公共事务的副国务卿办公室(Office of the Under Secretary of State for Public Diplomacy and Public Affairs)的公共外交任务声明是:“为实现美国外交政策目标提供支持,　

促进国家利益,为外国公众提供信息并影响他们,同时拓展和加强美国人民与政府与世界其他国家公众的关系来促进国家安全。”(18) 我国公共外交理论和实践权威赵启正认为,公共外交的行为主体包括“政府、民间组织、社会团体、社会精英和广大公众”等,手段包括“向外国公众表达本国国情”、“说明本国政策”、“解释外国对本国的不理解之处”和“在国际交流中了解对方的有关观点”,目标是“提升本国的形象,改善外国公众对本国的态度,进而影响外国政府对本国的政策”。(19) 美国学者理查德·威尔伯认为,公共外交官员的任务是“和所驻国的非政府实体接触”,包括学术界、媒体、艺术家、非政府组织和企业团体等,因为这些人群对公共舆论和政府的政策及方针有着重要影响。(20) 我国学者莫盛凯认为,公共外交不仅指媒体宣传和外交官直接宣传,其手段还包括“文化、教育和体育交流”,以及“发展援助、人道主义援助和互联网”等,所关注的是“与公众的接触而不仅仅是告知”。(21)

从以上对公共外交的论述可以看出,公共外交是由政府组织协调,通过理解、告知和影响外国公众,从而实现一国外交政策和国家利益的行动。随着时代的发展,公共外交的主体和途径在内涵上都有所扩展。首先,公共外交的主体除了政府,还包括非国家行为体,如非政府组织、跨国公司、民间团体,甚至个人,但前提是政府授意。因此,军队作为政府的一部分,也属于实施公共外交的主体之一。其次,公共外交的途径多样,除了告知和提供信息,还包括文化交流、发展援助、人道主义援助和互动性更强的互联网平台等。

二、 军事公共外交

在美国,由于公共外交普遍被认为是政府执行或领导的,主体是政府、非政府组织或个人,因此关于军事公共外交,目前在美国还没有官方的定义。按照官方说法,美国军队并不开展公共外交,这在法律上属于美国国务院的职权范围。(22) 美国著名智库史汀生中心(Stimson Center)将美国国防部在此领域的工作划归为“公共外交式的行动”。(23) 而美国智库美国安全项目组织2015年报告认为,“这样的说法(公共外交式的行动)其实是对美国军方实际上开展的公共外交活动进行了语义上的掩饰。也就是说,声称美国国防部没有进行真正的公共外交活动,只是开展了一些‘公共外交式的’或‘支持公共外交的’活动,国防部既可以获得并提高用于‘战略传播’活动的预算,又采用了一种保险的说法,避免了关于谁该执行公共外交的争论”(24) 。根据该报告的分析,美国国防部之所以不愿称其开展的活动是公共外交,是因为那样国会会认为该活动与国务院的公共外交活动重复而不批准预算。因此,国防部的官方表述采用了“国防部不开展公共外交”的说法。美国国防部在2009年申明:“国防部不直接执行公共外交,这是国务院的职责范围,但许多国防部行动是专门支持国务院的公共外交工作和目标,进而支持国家目标的。国防部将这些行动称为‘公共外交的国防支持’(Defense Support to Public Diplomacy)。”(25)

然而,美国军事公共外交却在实践中发挥着作用,尤其在阿富汗战争和伊拉克战争与战后重建中,作用更为明显。近年来,美国军事界、学术界和其他国家的学者都开始注意到美国军队在公共外交中的作用,撰写了一些关于美国军事公共外交的报告和论文。其中,美国智库美国安全项目组织2015年的《美国军事公共外交白皮书》最具代表性。该报告认为,目前需要了解美军如何与外国公众交流并对他们施加影响,可以先“不去纠结这些活动的官方名称”,而是关注美国军方实际开展的活动。该报告对军事公共外交的定义为,“以实现外交目标为目的的、针对外国公众和军人的信息传播和关系建立活动”(26) 。这一定义符合美国国防部对公共外交的定义,“美国政府开展的公开的国际信息活动,目的是通过理解、告知和影响外国公众中的意见领袖,拓宽美国公众、机构和外国公众、机构的对话来促进美国外交政策目标的实现”(27) 。在这两个定义中,目的都是实现美国的外交政策目标,途径都是传播信息和促进交流,由此看出两者之间的联系。

美国国防信息学院的公共外交国防支持课程指出,军队的传播人员经常通过传播工作实施“对公共外交的国防支持”,而且美国军队经常需要在其他国家执行人道主义救援和灾难救援等任务来“拓展美国的利益”,这些任务“显然包含外交功能”。(28) 由此可见,尽管美国国防部没有官方承认开展军事公共外交,但实际上已认识到其开展的一些活动具有公共外交的性质和功能。土耳其军事学院的学者哈鲁克·喀拉戴格(Haluk Karadag)认为,美国曾经用“国防外交”来指称与俄罗斯和中国改善关系的活动,这种活动其实属于“军事公共外交”,虽然很多文献将这种活动定义为“非战争军事行动”,但这种定义“比较局限”。他认为,军事公共外交包含“军队为实现国家外交目标和军事战略”而进行的“灾难救援、军事交换学习项目、军事训练、军事医疗援助”和军队开展的对外国公众的“人道主义援助行动”。(29) 可见,美国军事界、学术界和其他国家的学者对军事公共外交的定义中都包含“影响外国公众”“信息传播”“关系建立”和“实现国家外交目标”等要素。

我国军事界和学术界也开始关注到军事公共外交这一概念。中国国防部前发言人耿雁生2015年发表的文章称,军事公共外交包括“高层交往的对外影响作用”“重大涉外军事行动”“塑造中国负责任大国形象”“发布权威信息努力引导国际舆论”“拓展外界了解中国军队的平台渠道”“参加国际军事文体交流活动”和“讲好中国军队故事等”。(30) 他还具体列举了一些活动,包括联演联训时与外军官兵开展的专业和文化交流,军舰出访时邀请当地公众和媒体上舰参观,医疗船赴外国提供医疗服务,以及军队领导在出访期间发表公开演讲并看望老兵和与军校学员交流等。

2015年,国务院侨务办公室副主任何亚非在文章中对军事公共外交的定义是:“军事公共外交是主权国家和国家集团为实现军事安全,可塑性和主动性均较强的公共外交途径。与一般公共外交不同之处在于,军事公共外交目的是为了塑造良好的国际安全环境,通过影响公众以引导对象国军事和外交政策朝于己有利方向发展。”(31) 他将军事公共外交分为“狭义的军事公共外交”和“广义的军事公共外交”,狭义的军事公共外交仅指国防部门和武装部队参与的公共外交,包括维和、护航、救援、撤侨、军事外宣、军营开放、军事表演和军舰访问等;而广义的军事公共外交并非一定由军事部门开展,也可以由一国政府主导,只要目的是维护国家安全和推行军事战略的公共外交活动都属于军事公共外交。

综上所述,军事公共外交是真实存在的,不仅在美国,在世界其他国家也不同程度在开展。本书认为,军事公共外交是一国的国防机构和军队开展的,对外国公众传播信息、与他们发展关系并对他们产生影响的活动,目的是实现国家的军事、外交和安全战略目标。

三、 军事公共外交与其他概念的区别和联系

为更进一步明确军事公共外交的概念,需要比较它与其他相关概念的区别和联系。

一是军事公共外交与一般公共外交的区别和联系。一方面,军事公共外交和一般公共外交之间存在联系。军事公共外交符合公共外交的基本特点,具有公共外交的效果,是公共外交的一个分支。第一,美国军队进行的信息传播和关系建立活动符合公共外交的主体,即政府或其他部门,军队作为国家权力的延伸,是一国政府的象征,符合公共外交的主体。第二,美国军队的信息传播和关系建立活动所涉及的对象符合公共外交的对象,即外国公众。第三,美国军队的信息传播和关系建立活动的目标符合公共外交的目标,即影响外国公众的态度和行为。第四,美国军队的信息传播和关系建立活动所采取的途径符合公共外交的途径,即信息传播、关系建立和教育交流。

另一方面,军事公共外交与一般公共外交也有区别。首先,两者针对的受众不同,军事公共外交针对的受众既有外国军人,也有外国公众,其中有些途径以军人为主要受众,例如国际军事教育交流,而一般公共外交的受众主要是外国公众。其次,美国军事公共外交的主体是美国国防部和军队,而一般公共外交的主体是国务院、美国国际开发署、广播委员会等政府部门。再次,美国军事公共外交主要利用的是军队的人力、物力、财力等资源,而一般公共外交利用的是国务院等政府部门的资源。

二是军事公共外交与战略传播的区别和联系。美国学者理查德·M.威尔伯指出,“战略传播”这个概念已经以各种形式存在数百年,而不同的人对战略传播有不同的定义。(32) 我国学者毕研韬认为,战略传播概念发端于营销公共领域,迄今已有上百年历史。美国军方对战略传播最初的理解是通信。(33) 随着时代发展,战略传播的定义在不断改变,使用领域也不断改变,目前通常用于国际关系领域。“9·11”事件后,以美国国防部为主的部门推动借用企业界广泛使用的“战略传播”概念来指称美国全部的宣传活动,包括外交、军事、情报、反恐、媒体和对外援助等部门的活动。(34) 2004年,美国国防科学委员会(Defense Science Board)发布了战略传播专题报告,首次提出美国国家传播体系的系统构成,如图1-1所示。(35)

图1-1 美国国家传播体系

奥巴马政府2010年《国家战略传播构架》所阐述的战略传播体系,与上述提议完全一致。(36) 根据此分类,美国的战略传播包括公共外交、公共事务、国际广播和信息/心理战,目的是影响国内外受众。根据2010年美国《国家战略传播构架》(National Framework for Strategic Communication)的阐述,美国国家战略传播的运行机制为总统通过国家安全委员会(NSC)统领下的庞大的跨部门体系,包括国务院、国防部、广播理事会、国际开发署、情报机构、国家反恐中心和其他机构等构成的联动机制,如图1-2所示。(37) (www.zuozong.com)

图1-2　美国国家战略传播的运行机制

注:图中缩写含义为:PD(public diplomacy)公共外交;PA(public affairs)公共事务;I/O(information operation)信息战;BBG(Broadcasting Board of Governors)广播理事会;IC(intelligence community)情报机构;ODNI(the Office of the Director for National Intelligence)国家情报总监办公室。(38)

从上图可以看出,美国国防部开展的“对PD(公共外交)的支持”是美国国家战略传播的一小部分。美军《联合出版物J-02》对战略传播的表述是:“美国政府综合运用各种项目、计划、主题、信息和产品,并运用国家实力的各种行动和途径,来理解和接触关键受众,从而创造、巩固或保持对美国政府利益、政策或目标有利的环境。”(39) 这个定义将美国政府各个部门开展的影响外国公众的行动都归入战略传播。一些学者也支持这种定义,即战略传播是一个广义的概念,其内容涵盖了公共外交,公共外交是其一个分支,指的是战略传播中针对外国公众的,而又不是进攻型的信息战和心理战的部分。在这个定义下,军队并不开展公共外交,而是主要开展信息战、心理战和公共事务,以及对公共外交的支持。 

但有一些学者却对战略传播的定义持不同意见。他们将战略传播归为国防部和军队行动的范畴,和国务院开展的公共外交区分开来。例如,理查德·M.威尔伯认为,“战略传播行动是由美国军队和国防部实施的,公共外交是由美国国务院的外交官和专业传播人员实施的”(40) 。这种观点认为,战略传播是军队专属的行动。美国智库美国安全项目组织2015年报告认为,美国军方开展的一些“战略传播”活动包含“军事公共外交”。(41) 这一论述认为,军方开展的战略传播包含军事公共外交。

综合以上论述,本书认为,战略传播这个概念虽然在美国官方文件中有明确规定,但在美国军队的执行和理解过程中,还存在一些模糊区域。从美国政府的官方文件看,战略传播从国家层面上来讲,是一个比公共外交范围更大的概念,包括公共外交、公共事务、国际广播和信息战与心理战,并且实施的主体很多,因此可以分为政府层面的战略传播、军队的战略传播和情报机构的战略传播等。其中,军队开展的战略传播主要指信息战、心理战、公共事务和对公共外交的支持。但是从实践上来看,美国军队开展的对公共外交的国防支持实际就是军事公共外交,因为其主体、客体、目标、手段和效果都符合公共外交的标准。

因此,本书认为,美国军方开展的战略传播包含两部分,一部分是信息战、心理战和公共事务,属于军队的传统任务,另一部分是军事公共外交,指的是非进攻型的、告知、影响和接触外国公众的活动,并包含信息战和心理战中较为温和的措施,如军事信息支援行动、媒体管控和公共信息管理等。由于美国官方没有承认开展军事公共外交,许多文献都没有使用“军事公共外交”这一概念,而是用的“战略传播”,所以笔者在查阅资料时许多资料的题目都和战略传播有关,笔者选取了其中关于告知、影响和接触的部分作为参考资料。

三是军事公共外交与军事外交的区别和联系。美国媒体常有“军事外交”的提法,但更多只是实践上的提法,学术界鲜有相关理论研究成果,“军事外交”不是官方军事术语。英国剑桥大学国际关系研究中心学者塔拉克·巴卡维(Tarak Barkawi)认为,军事外交指军官在外交中发挥“辅助作用”,包括“在谈判的军事范畴中发挥其专业能力”、“与外国沟通在军队机动和舰队行动方面的信息”、“军队代表团与外国军官建立私人关系”、“维和、支持和平的行动”、“人道主义干涉行动”、“和各种行为体打交道,包括在战乱地区的民兵、地方领导、政治团体和非政府组织成员”。(42) 我国学者郭新宁认为,军事外交是“国家总体外交的发展和延伸”,主要指“主权国家的国防部门及武装力量”开展的,与“其他国家、国家集团或国际组织进行的交往、交涉和活动”,是“一国对外关系和总体外交的一个重要方面和组成部分”。(43)

相比之下,军事公共外交是军事外交的一个分支。何亚非认为,军事公共外交是“国家推行军事外交政策和开展军事外交的新舞台。”(44) 王波认为,军事公共外交是军事外交多种形式中的“重要的形式”。(45)

根据以上学者的观点,本书认为,军事外交涵盖范围较广,既包括一国国防部门和军队与其他国家政府、军队、组织开展的外交活动,也包括与其他国家军人和公众建立私人关系的活动。而军事公共外交是军事外交的一个分支。军事公共外交的对象范围比军事外交狭窄,针对的是外国公众和军人,不包括外国政府,而且军事公共外交的方式是直接面向外国公众和军人进行交往,对他们告知或影响。因此,军事公共外交是军事外交的一种特殊形式。

四是军事公共外交与军事对外宣传的区别和联系。当初,埃德蒙·格里恩教授创造“公共外交”这个词就是要代替“propoganda”(宣传)。propaganda这个词本身没有贬义,不过由于这个词在第一次世界大战时期被过度使用,成了贬义词。第一次世界大战期间,西方各国为达到战争目的,大肆进行虚假宣传,propaganda成为谎言的代名词。(46) 因此,propoganda(宣传)这个词在西方很少使用。在中文语境下,“宣传”这个词被广泛使用,但这个词对应的英文不是propaganda,而应该是communication或publicity,相当于对外传播。

王波认为,军事对外传宣传是关于军事事务的“对外说明、讲解、鼓动”等,也就是“军事对外传播”或“军事国际传播”。(47) 此外,梁世祯认为,军事对外宣传是国家相关军事机构和人员进行的,以“影响外国政府、军队和民众态度为目的”的军事信息传播活动,最终是为了“赢得国际话语主导权、提高军事外交软实力、为国家和军队发展营造有利的国际舆论环境,实现本国外交和国防政策目标”。(48)

由上述论述可以看到,军事对外宣传与军事公共外交两者既有相同之处,又有所区别。军事公共外交与军事对外宣传的共同点是,首先,两者的目标比较一致,都是通过传播信息以及影响外国观众的态度、认知和行为;其次,两者的载体都包含对外信息传播。但军事公共外交与军事对外宣传又有差别。王波认为,军事公共外交的“形式多样”,包括军队外事部门和涉外机构组织的“各类军事交流、互访、对话”等。(49) 何亚非认为,军事公共外交和军事外宣的区别之处在于“军事公共外交形式多样”,从广义讲“涵盖了军事外宣内容”。军事公共外交除了军事外宣,还包括开展非战争军事行动和提高军事透明度等行动。军事公共外交“说做并举”,而军事外宣“只有‘说’这一条”。(50)

因此,本书认为,军事公共外交的内涵更加丰富,不仅仅指针对外国公众的单向传播活动,还包括教育交流、文化和体育交流、帮助外国发展经济、人道主义行动和灾难救援等等。此外,军事公共外交强调双向交流,不仅影响外国公众,还了解外国公众对本国形象和对外政策等的反应并作出相应调整。因此,军事公共外交的内涵和外延比军事对外宣传要广,而且更强调互动性和双向交流。

五是军事公共外交与信息战的区别和联系。美军《联合出版物3-13》(Joint Publication 3-13)对信息战定义为:“在军事行动中综合运用信息相关能力来配合其他行动,影响、干扰、误导和操控真实或潜在敌对方的决策,并保护美国的决策。信息战的核心能力包括心理战、军事欺骗、作战安全、电子战和计算机网络战。”(51) 美国学者詹姆斯·M.盖侬认为,信息战和其他活动有时难以清晰区分并且有重叠。信息战针对的客体是“无法被影响的暴力极端分子和恐怖主义的顽固支持者”。而公共外交针对的客体是“与叛乱分子共同生活的两大类人群:一类是同情极端分子,但不愿积极支持他们的人们;第二类是能够被说服的,支持和平、安全和稳定的人们”。(52)

本书认为,信息战和军事公共外交在目标受众、措施和目标三个方面存在区别。首先,信息战和公共外交针对的目标受众不同。信息战主要针对的是敌对方和坚定支持敌对方的公众,而军事公共外交主要针对的是持摇摆、中立态度或比较友好态度的公众。因此,对盟国和非敌对国家的公众不适合实施信息战,否则会损害本国的可信度并破坏相互关系,对他们的传播活动应该限制在公共外交的范畴内。

其次,信息战和军事公共外交所采取的措施不同。信息战常常需要故意误导对手,公共外交则注重用事实来赢得观念之战。例如,美军中校克莱伦斯·A.米德(Clarence A. Meade)认为,公共事务人员必须在信息传播中做到“可信和真实”,否则会影响信息的效果。(53) 而且,信息战的措施比较有攻击性,而公共外交则注重建立良好的关系。信息战的措施包括摧毁敌人的电视、广播、雷达等通信和信息系统、控制公共信息和媒体信息源、直接操纵公共舆论和战略欺骗等。公共外交的措施不是操纵人们,而是“展现人性和慷慨、解决公众的问题和拓展交往”。(54) 可见,信息战的措施强调打击、误导、欺骗和操纵,而军事公共外交强调事实、诚信和交往。

此外,信息战和军事公共外交的目标不同。信息战被美国国防部用来影响、破毁和削弱敌方的决策,保护美国自己的决策。詹姆斯·M.盖侬认为,“信息战重点在于进攻行动,旨在影响敌人的决策过程”(55) 。而军事公共外交的目的不是进攻,而是赢得人心和施加影响。正如美国学者彼得·凡·海姆所说,“应该把美国公共外交和信息战区分开,因为公共外交的重点不是在传播中占主导地位,而是创造一种对话式的民主话语,从而达成共同的看法和价值观”(56) 。

总之,信息战和军事公共外交在目标受众、措施和目标方面有所不同,但信息战也有一些较为温和的措施,如军事信息支援行动、媒体管控和公共信息管理等,这些措施也被用于军事公共外交,北约驻阿富汗联军艾肯伯里中将把公共外交称为“软信息战”。(57) 因此,信息战和军事公共外交既有区别也有联系。