集体土地所有权制度创新与完善

（1）完善集体土地所有权制度的观点与评价

关于完善土地产权制度的各种观点与主张，不外乎土地的私有化、国有化以及集体所有制的完善三个类型。

支持农村土地国有化的观点认为：土地国有既符合社会主义的本质要求，又可解决现行土地制度中所有权主体虚化的缺陷。人民公社解体后，集体实质上没有能力行使土地所有权，现有法律下不可能实行土地私有，所以应由国家取代集体成为土地主人；而且土地国有可以推进土地集中、实现规模经营，从根本上解决土地管理混乱、土地浪费与破坏现象严重的问题。土地国有可以有效防止土地兼并，也有助于防止小农经济的绝对私有制。还有学者进一步提出了国有永佃改革方案。变革土地集体所有为国家所有，但是把土地的使用权永久性地出让给农民。支持者认为这种改革有利于国家直接统一管理土地，实现农村土地规模化经营，有利于稳定农民。曲福田（1997）从制度经济学和产权经济学的角度，对我国农村土地制度变革的历史背景、发展变化和实践经验进行了深入细致的观察、分析，对我国农村土地产权理论和制度进行了系统研究，在农村土地所有权制度问题上，提出了“国家与农民的复合产权”的理论主张。他提出的国家与农民的复合产权，确认国家和农民是农村土地产权的双重主体；土地的最终处置权和宏观配置权归国家所有，土地的微观使用决策权、收益权以及占有、出租抵押权、继承等财产权利归农民所有；他主张建立农村土地产权证制度。慈鸿飞（2007）从历史和逻辑（或理论）统一的角度，认为农地所有权与使用权的有效统一或实际上的统一是一种历史趋势，私有农地产权具有较高的效率，以及适度的私有产权对生态环境具有较强的保护作用。他认为我国应该实行“国家终极所有，农民永久使用”的二元农地产权制度安排^[3]。

但是这些土地国有化的设想仅仅只是学者们“乌托邦”式的设想，在我国的现实国情下，难以找到合适的实施方式。国家如果采取强制力量无偿剥夺农民的土地产权，则可能引起社会的剧烈动荡，政治风险很大。而公平赎买方式利用市场机制的作用，可能政治上比较平稳，但是公平赎买超出了国家的经济承受能力，即使有能力赎买，赎买价格也难以确定。过低的赎买价格有剥夺农民之嫌，引发农民与国家的矛盾。土地国有化后绝对地租和级差地租都收归国有，除了工农产品价格“剪刀差”外，地租将扮演再次剥夺农民经济利益的角色，挫伤农民土地经营的积极性。土地国有后还将面临土地租赁管理的困难，国有租赁需要建立经营土地租赁业务的机构，凭空增加了交易环节，面对着上亿农户按竞争性原则出租土地，制度创新成本将会非常高昂。国有化设计只能是不成熟、不切实际的改革设想方案。

土地私有制的主张直接将土地所有权重新确立给农民。西方的经济学者普遍赞同土地私有，认为土地私有制产权明晰，没有土地公有制下的激励监督问题，交易费用低，土地资源配置效率高。约翰逊（Gale Johnson），J.M.Antle，D.A.Sumner，James Kaising Kung（2002），Klaus Deininger，Songqing Jin（2002）等学者主张农地私有化，鼓励把农地无偿地分给农民，认为农地私有可以鼓励为保持和提高土地生产率所进行的投资；有助于发展有效的和竞争性的农村信贷体制；降低大量储存谷物的刺激；可以减少土地转作非农业用途；为农村家庭在城市安家提供物质条件，便于农村向城市移民；削弱地方官员和干部对农地经营与农民生活的任意专断权；降低农民家庭养老的依赖，减少农民与人口问题的冲突；通过提供养老保险的手段，减少土地与人口之间的冲突；土地所有权会导致土地市场的发展，使乡镇更有效分布成为可能。约翰逊认为，基于农民的土地所有权并不意味着国家失去对土地使用的控制，即使在土地私有制的国家里，对土地的使用也会实施一定的限制，尤其在涉及对他人不利的土地使用方面。他还认为，把农地无偿分给农民，就是在部分地补偿至少在过去40年来一直存在的城乡差别。而这种巨大的差别是由政府的诸如限制移民等特殊政策有意无意造成的。按照约翰逊的观点，农地私有的确会使土地新使用者付出更多代价而节约用地，但土地非农用途和农业用途的巨大利益落差会刺激农民把更多农地转为非农地，直到一者边际成本相等为止，农地非农业用途的转用将无法控制。

20世纪80年代中后期以后，我国农业生产徘徊，国内也有大量鼓吹土地私有化观点。陈东琪（1989）认为，在我国农业生产力相对落后、农村土地资源短缺、土地退化日益严重的情况下，必须按照现代市场经济发展的要求来重新构造农村土地所有权制度，建立主体明确的农村土地私人所有权制度，发挥市场对有限的农村土地资源的配置作用，提高土地使用和经营的长期效益^[4]。文贯中（1989）等认为，只有明确农村土地所有权，才能稳定农民对土地的长期投资，实现农村土地的可持续利用。李承民、李世灵（1989）等认为，实行农村土地私有化还是马克思“重建个人所有制”理想的实现。杨小凯是土地私有化的坚定主张者，他认为承包制在短期对激励有效，但无助于长期激励和效率提高，解决办法只能是私有化。土地私有，变土地的集体所有制为农民所有，实行土地私有私营，使农民成为真正意义的独立的商品生产者。通过农民与土地的真正结合，农户对土地稳定性的认知提高，可以解决土地经营短期行为、土地使用分散化等问题，增加投资和劳动力转移，让市场机制发挥配置土地资源的作用。

土地私有化首先要面对政治风险。土地私有化变革和运行受社会主义公有制的制度约束，执行风险大，操作复杂，而且根据历史实践经验，土地私有必然导致土地集中和土地兼并两极分化，造成大量无地和少地农民，影响社会安定，这将动摇我国的政治经济基础。从农民对土地感情角度看，我国农民的观念比较传统保守，他们更习惯于传统的经营方式，土地仍然承担着农民的社会保障功能，国有化改革割裂了农民与土地的情感，容易招致农民的反对。土地私有化在经济上也不可行。土地私有后国家必须确保地租应该归农民所有，农民土地私有权在经济上得以实现，但是国家可能不具备使农民拥有地租的条件，因而土地私有化后的那些激励就不可能真正出现；即使国家有条件使地租真正归农户，由于土地影子价格很高，地租计入农产品的生产成本，农产品价格将高得难以承受。私有化改革还将面对产权界定管理的问题。私有产权的界定非常复杂，土地所有权分散到数亿农户手中，还会带来国家对土地的宏观管理上的障碍，而且交易费用昂贵。土地私有是否必然提高农业经营效率也值得商榷。东南亚实施小农经济的国家和地区的实践经验表明，小农户的土地私有会阻碍土地的流转，妨碍规模经营和农业生产效率的提高，从而抬高农产品生产成本，降低农产品在国际市场上的竞争能力，增加政府的财政补贴。从我国经济发展水平来看，土地国有也不见得就能有效推进农村土地规模经营。农地规模经营的前提是第二、第三产业等非农产业发达，有足够的吸收农村剩余劳动力转移的能力。当前我国正处于人口的高峰期，非农领域就业压力沉重，土地仍是农民谋生的主要手段，农民不可能随着土地的国有化而放弃土地的耕作经营，如果不能将农村剩余劳动力有效地转移到非农产业中去，土地使用权分散的现状不会发生实质性的变化。而且，农民集体土地国有化还可能从根本上破坏城乡关系和工农关系，损害社会政治稳定。土地私有化改革因其高昂的制度变迁成本决定了它也只能是不切实际的构想。

20世纪90年代后期至今，随着工业化和城镇化进程的加快，非农就业机会和非农收入增多，土地规模经营和农地流转成为农村经济发展的新问题，关于土地所有权的争论再度显现。基于私有化的各种弊端与国有化的不成熟，混合所有和集体所有的多元所有的论点逐渐兴起。蔡继明等认为，现在农地所有权存在的问题在于产权边界不清，而这种模糊又内生于集体所有的土地制度。为了更好地发挥作用，他提倡国有、私有或多元所有。在坚持土地国家所有和集体所有的前提下，承认一部分土地的农民个人所有权。明确规定属于国家所有的土地的权属不变，而原来归集体所有土地的分散部分、公用地、荒地和耕地，前两部分归集体，第三部分又分两部分，口粮田归农户，责任田归集体，通过调整，变农村中的集体土地所有制为土地的集体、个人两层次所有制。对于荒山资源，建议把产权让渡给开发者以鼓励开发；农户的耕地承包权规范为永佃权；土地产权及租佃权可以有偿流转；土地保障功能独立化和货币化。分层次调整土地关系主张者认为，在东部、城郊和乡镇企业发达地区，稳定现有土地承包权，鼓励规模经营，适度抑制兼业；在大部分中部地区，实施永包制的土地政策；对边远地区和西部地区的开发应实行“谁开发谁占有”的所有权私有形式。王景新等主张虚置所有权，让使用权接近于事实上的所有权。还有观点认为所有权不重要，关键是各项权能之间的关系要界定清楚，避免所有权对其他权利的侵犯。

笔者主张坚持和完善土地集体所有制。陈志刚、曲福田、黄贤金等（2007）基于新制度经济学的分析体系，从农业绩效优化的角度探讨了转型期中国农地所有权的最适安排模式，认为由于市场化程度的相对落后以及国有制下多层委托—代理关系的高成本弊端等因素的限制，农地所有权的私有化和国有化往往是低效或是无效的，而农地集体所有制则随着排他性权利的赋予、农地市场的开放以及村民自治等方面的完善，可以弥补私有制和国有制的诸多缺陷，成为一种相对较优的所有权安排模式^[5]。明确的功能完善的土地集体产权是我国土地制度建设的现实出发点。我国土地制度建设不见得非要改变土地所有制，改革的目标应该在于完善两权分离机制，实现土地共有、双层经营，稳定土地使用权。因此需要设计一种能兼顾国家、集体、农民利益的制度，并且制度创新成本不能过高。

（2）集体土地所有权制度的改革与完善

集体土地所有权制度的改革的基本原则，既要稳定当前农村社会关系，又要尊重我国历史文化传统。新中国成立后，农村土地制度变迁过于频繁，导致农民对我国农村土地制度与政策稳定性与土地权利安全性缺乏长期稳定的预期。因此，我国农村土地所有权制度的改革，应该在对现行集体土地所有权制度重新审视和继承的基础上，采取渐进式的措施与方案。集体建设用地流转给完善集体土地所有权提供了一个机会，在集体建设用地做非农流转时，需要明晰集体土地所有权，有利于打破在农地农用情况下的集体土地固有的缺陷。

完善集体土地所有权制度的重点在于：

①赋予集体所有土地完整的产权权能

我国农地产权制度改革的基本方向是赋予农民完整的农地所有权，使广大农民真正成为农村集体土地的主人，保障农民享有土地权益。完整的农地所有权包括对农地的占有、使用、收益、处分等具体权能。(www.zuozong.com)

占有权能是所有人对财产能够实际控制的权能。农民集体所有的土地应该由农民集体占有和控制，农民集体中的个人成员或其他非所有人，除非经农民集体同意不得占有土地财产。为了保证农民集体土地为农民集体占有，而不受他人侵占，应对农村的集体土地建立土地资产确权制度、土地登记制度、产权产籍档案管理制度等，并由农民集体有关机构实施。为了提高土地资产的利用效率，占有权可以依照法律规定和集体意志提供给非所有权人占有，包括集体经济组织、集体内部的个人成员、组织外部的其他经济组织或个人占有，这种“他人占有”有利于实现集体土地资源和其他优质资源结合，提高土地资源利用效率。集体建设用地流转中，就是将集体土地的所有权，通过各种流转方式，将占有权能提供给“他人占有”，从而提高集体土地的利用效率。

使用权能是指所有人对其土地依照其性能和用途加以利用的权能。在集体土地所有权的各项权能中，使用权能的缺陷是比较突出的。集体土地作为农用时，只要拥有“社区成员权”，并承担国家的税收以及对集体交纳租金的义务（随着农村税费改革，这种责任和义务变得越来越少），农户就可以按照“人人有份，户户种田”的原则获得平均的集体承包土地。在符合村镇规划的前提下，集体土地在集体经济组织内部做非农用途时，其使用也不受太多的限制。但是一旦涉及向集体组织外部主体使用非农建设用地时，就遭遇了与现行法律的冲突，集体土地使用权能的不完整性主要体现于此。国家作为全社会的代表，从全局出发，对农地产权的界定、产权的保护以及用途限制方面具有管理权；国家出于公共利益的目的，可以对农地进行征用，也可以限制农地非农转用的规模和速度。但是只要不涉及公共利益，集体土地的非农转用的使用权应该归还于农民集体。集体土地由农用转为非农用时，存在利用方向和利用强度的变化，其中就存在土地发展权，我国需要在使用权能下设置土地发展权，并且这种权利可以独立为一种物权，确保农民参与分享发展权的价值。

收益权是指收取集体土地资产产生利益的权利。收益权是土地所有权人对土地的目的性、终极性权利。对土地利益的侵犯或者不合理转移，其实就是侵犯所有权。因此，要保证集体所有权人对土地利益之享有，就要给予农民完整意义上的收益权。农民集体土地产生的收益应主要归农民集体所有，农民集体土地依照法律或合同由农民集体成员、集体经济组织或其他非所有人使用的，所产生的经济利益，应依照法律或合同规定在农民集体和这些集体财产使用人之间进行分配，由农村集体土地所有权的执行机构行使收益权。在农地非农转用中，通过征地程序，农民的土地收益权被严重侵害了。据各地征收补偿收益分配的调查，在目前通过土地征用的征收补偿收益的分配比例中，归属于农村集体和农户的比例只有25%～30%。农民集体的土地收益权被严重侵害了。

处分权是所有人在法律允许的范围内处理其财产的权利。处分权的行使会引起所有权的消灭或转移，处分权决定着所有权的命运，是所有权中最重要的权能。集体土地所有权的主体是农民集体，农民集体对于其享有的所有权有依法处分的权利，但是在实践中，这种处分必须是经过全体成员同意的。农民集体土地所有权处分权的行使，包括对所有权的转移和转换的处分权应当由农民集体成员大会决定，由集体组织相关机构执行。农民集体对农地处分权的行使主要有两种形式：其一是所有权的转换。所有权的转换，是指将土地所有权的全部权能转换为他种形式的民事权利。目前集体土地所有权的让渡只有征地一种方式，并且农民集体在土地被征用时，不具备反对权，就征收补偿标准的讨价还价余地也很有限，但是要严格限制在公共利益范畴之内，非公共利益的用地行为，要赋予农民集体自主决策的权利，包括是否同意土地被转用和补偿标准的协商。除此以外，集体土地所有权人有权把土地所有权转换为投资权或股权。如公共利益征地时，农民集体土地所有权主体的土地权益不是采取一次卖断的补偿方式，而是有权参与征地项目，把土地所有权价值转换为投资权或股权。集体土地所有权人也可以将土地所有权转化为乡村集体企业的出资权或股份企业的股权，农民集体所有权主体按照确认的出资额或者股权，参与分配企业利润或股利，企业终止时可以获得企业剩余财产分配权。所有权转换时，决策权由农民集体成员大会决定，由农民集体有关机构代表农民集体对外行使投资权和股东权。其二是设定他物权。他物权的设定是所有权人利用所有权的具体方式，所有权人通过在其所有物上设定他物权，把物通过一定的法律方式交给他人利用，实现自己的所有权利益。所有权人以外的他物权人可以借此获得他人所有物的某一方面的权利，在其目的范围内可以直接支配该物，并排除包括所有人在内的任何第三人的不法干涉。他物权包括用益物权和担保物权。土地的用益物权是在他人的土地上，以对土地的使用和收益为目的权利。农民集体土地所有权主体可以在其土地上设置的用益物权包括：承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、租赁权、典当权等。农民集体所有财产上他物权之设定方案应由农民集体成员大会决定，由农民集体有关机构代表农民集体对外订立承包合同、土地使用权出让合同设定他物权，并行使所有者的权利。

②构建真正意义的集体土地所有权主体

土地集体所有权属于共有产权，产权共有人由于人数众多，因而决策效率低，与共有产权相关的交易行为存在非常高昂的交易费用。为了降低交易成本，集体土地所有者——农民集体需要一个代理机构来行使集体所有权，《土地承包法》和《物权法》规定了农村集体土地的代理人，“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”。但是作为“代理人”，村集体经济组织或者村民委员会缺乏足够的动力去保护集体土地财产，容易出现“道德风险”问题；由于农村集体经济组织结构在改革开放后变得极为松散，农民集体所有很容易异化为村干部私人所有，代理人取代了委托人，所有权主体的错位可能导致大量的“逆向选择”行为出现。现有制度下维护集体土地产权代理成本（包括监督成本和激励成本）过于高昂，这是农村土地利用效率不高的主要原因之一。

集体土地所有权主体需要重塑。集体土地的产权主体是该集体内部的全体劳动群众，集体经济组织仅是产权代表。要明确集体内部的全体劳动群众对土地的“按人平均、按份共有”的成员权。确定农民的成员权，有助于明确集体经济组织的经营管理身份，以及所有权代表的身份，而不是真正的土地所有者。集体土地所有权主体的法定化，是重构集体土地所有权制度的基础。通过立法，明确赋予集体土地所有权主体恰当的民事法律主体地位，明确集体土地所有权主体应该归于哪一类民事主体。改革开放以来，一些合伙、股份合作甚至个体经营者因挂靠农村集体经济主管部门，也取得了所谓的“集体经济组织”的身份。这种经营形式，名为集体，实为合伙，不能真正代表全体集体组织成员的利益。目前，我国法律上和民法理论上还未赋予“农民集体”民事主体的法律地位，对“农民集体”也无详细规定，农民集体还不是民法上的民事主体，且目前农民集体不宜以农民大会或农民代表大会形式直接来行使集体土地所有权，因此需要通过制度安排创新，由某种组织（能成为民事主体之法律地位的法人组织）来代表“农民集体”充当集体土地所有权的行使主体，以便达到所有权人的终极目的之实现。这种组织必须是由具有特定身份成员组成，并且组织成员与所属集体组织具有相互交融的权利义务关系的团体。我国农村集体组织以村落共同体为基础行成，以村民身份为标志，以共同生产和生活的利益为内容，因而农村集体土地所有权主体应该是农村社区居民构成的居民共同体。法律应界定农村集体土地所有权主体为农村社区组织，社区居民通过其代表机构和一定的民主程序行使其土地所有权。根据现行土地立法的有关规定和我国农村社会的实际情况，法律应明确规定“农村社区村民大会或村民代表大会为农村社区集体组织的最高权力机构和集体土地所有权行使的监督主体”。具体来说，农村社区村民委员会或村民小组代表一定范围内的农民集体，负责集体土地的经营和管理。在对集体土地经营管理中，要严格区分经营管理权和集体土地所有权，改革集体土地管理权替代所有权的弊端。集体土地所有者代表实施一切对集体土地的重大处置，如发包、出让、出租农地、分配宅基地及土地使用权作价入股、出资或联营，均须经村农民全体或村民代表大会2/3以上代表表决通过。此外还需要明确村民代表大会的组织程序。集体经济组织代表擅自行使土地收益、处分权应承担的法律责任，合理分配集体财产的增值及国家征用土地时对土地补偿的内部分配。

在经济比较发达、农民认识比较先进的区域，还可以按现代企业制度的要求，将现有的村或村民小组逐步改建为股份制公司形式，借鉴股份制的权力制衡机制，构建新型的农村集体经济组织。首先，组建股东大会。农民以其土地承包经营权参股，组建以农民为基础的股东大会负责决策重大经济事宜，并保证农民所有权的行使。由于农村土地承包经营权是按照平均主义均分的，以其作为参股资产投入，可以确保农民平均拥有股份制企业的股份，不会出现大股东侵害小股东的情况。其次，成立农村董事会。在组建股东大会的基础上，成立农村董事会，代表各农民股东负责监督农村土地及其他集体资产的经营管理活动。再次，通过全体农民股东投票产生的公司法人代表和管理者，他们作为集体土地所有权的代表，具体经营管理集体所有的土地。最后，还需要设置监事会，防止董事会、股东们的“集体腐败”。

为保持农村社会的稳定，维护社会的公平，集体成员所拥有的股份在现阶段不能转让，只能凭此获得所有权收益。集体成员由于婚丧嫁娶、进城等原因加入或脱离集体经济组织，即自动取得或丧失其股份。鉴于集体土地在一定时期内仍将承担的社会保障功能，集体土地所有制仍应采取按份共有的制度。将集体管理者（村民委员会）和集体土地所有者（股份公司）分开，前者负责集体内部事务公共管理，后者负责集体土地及整个集体资产的经营和管理，每个村民都有自己的土地股份，村民的成员权得到了真正的明确。

明确界定农村集体建设用地所有权主体和行使主体，理顺集体土地所有权关系，有利于农村集体建设用地产权制度建设和农村集体建设用地使用权的进一步完善。

③进行农地制度改革涉及法律的修订及制定配套的政策措施

弱化集体所有权，强化农户使用权，按照物权的要求修改农地产权结构，重塑农民作为土地主人的法律地位。通过法律强制和政策引导，确保国家对承包权的转让、经营规模变化、土地用途转变等土地问题的管理。对于阻碍城乡一体化发展的相关政策，如户籍制度、社会保障制度、就业制度等，也需要做重大调整，消除那些牺牲农村发展城市的歧视性政策，避免人为造成的城乡二元差异。

站在城乡一体化的角度，城乡协调发展要求逐步建立健全城乡一体化下的农村社会保障体系，发展农村社会服务组织，如行业协会和专业合作社，培育和发展土地市场，以便调节土地供求，促进土地流转和发展规模经济，改革不合理的“农地转非”土地征收制度，达到既保证必要的非农业用地，又能保护农民利益，最大限度地减少对耕地的占用的目的。