我国政府间财政事权划分政策的调整及地方财政失衡问题研究

目前，我国正处于全面建成小康社会和深化改革的关键时期，针对已经暴露出的地方财政失衡问题，更需要及时调整政府间的财政事权划分。而如何合理划分中央与地方之前的财政事权，是财政体制改革的难点和重点，因为财政体制改革的逻辑起点，就是在政府间的事权和支出责任明确之后，再据此设定合理的税制结构和财政收入分配关系，通过预算制度和财政绩效评价制度来约束政府的财政收支行为，通过完善转移支付制度来平衡政府间的财政差异。

通过对世界上一些国家中央与地方之间的政府职能划分做出的详细比较，发现大部分国家为体现公共财政国家的特点，都将需要整体把控的宏观事务交由中央政府，将需要大量信息积累的具体微观事务和关系当地居民民生的事务交由地方政府。由于在层级不同的政府间，也会发生“搭便车”的状况，所以将具有外部性和溢出效应的公共产品，规定为由中央和地方共同承担的事权，既可以督促政府较有效地履行职能，也有利于培育地方政府财政能力。事实上，尽管我国也在不断完善政府间事权的划分，但是因为缺乏对该问题的长期总体规划，过往的做法往往倾向于政策主导，导致中央与地方在职能确定和事权划分上的不合理、不规范，距离法治化服务型政府还有一定的差距，极大地影响了各级政府提升提供公共服务的能力，限制了市场的资源配置作用。

（一）过往尝试

在实行分税制之前，我国的财政体制是分级包干财政体制，虽然也存在政府间财政事权的划分，对财政的收支范围也进行过极其粗略的分类，但实际上，在多收多支、少收少支的原则之下，政府间的财政事权划分是形同虚设的。党的十四届三中全会做出了分税制改革的决定后，我国政府间的事权和支出责任的划分才开始慢慢发展起来，并历经了与时代发展相适应的不断调整。

1993年，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（以下简称《决定》）提出，按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围，根据事权与财权相结合的原则，实行分税制改革。但是，分税制改革更多是偏向对中央和地方之间财政收入的划分，《决定》也只列举了中央和地方的支出责任，对财政事权和支出责任的划分着墨甚少。

2006年，党中央在第十六届中央委员会第六次会议上，提出了建立和完善我国的公共财政制度。建设服务型社会，强化政府的社会管理和公共服务职能，各级政府应当把更多的财政资金投向公共服务领域，进一步划分中央和地方的事权^[56]，但遗憾的是，具体的事权划分标准和路径如何进一步安排和体现，“财力和事权相匹配”的财政体制如何建立，没有下文。

党的十八大的召开，是对我国的财政体制改革的极大推进，为中央和地方财政关系的重构提供了方向，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了因分税制改革不完善导致的客观问题，指出了我国财政体制改革的目标，提出了建立“事权和支出责任相适应”的财政制度，在保持中央和地方财政稳定的情况下，适当增加中央的财政事权和支出责任，并进一步推动了对1994年《预算法》的修改工作。

党的十九大报告中提出，要进一步深化机构和行政体制改革，科学统筹机构设置，提出要使省级及以下政府拥有更多的自主权，是改革我国中央与地方政治关系的指明灯，有助于我国改善“上下一般粗”和基层政府“一对多”的情况，为明确中央与地方的事权划分提供了新的思路与方向。2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，是对党的十九大报告精神的实现，也终将推动我国政府职能向社会管理、公共服务和市场监管的终极转变，为政府间财政事权的划分提供明确的指向。

（二）新《预算法》对政府间事权划分的影响

相较于1994年《预算法》对预算支出的相关规定^[57]，新《预算法》有了极大的进步，跳出了之前以政府为本位的预算支出模式安排，将一般公共预算支出按功能进行的分类，体现出了公共财政的特点，也在一定程度上透露出对政府职能的规范和政府间财政事权的安排。

1.对政府间财政事权的划分做出了指导性规定

根据新《预算法》第27条第2款的规定：“我国的一般公共预算支出包括一般公共服务支出、外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。”新《预算法》的颁布与实施，是我国深化财政体制改革和建立健全公共财政制度的重大进步，但是新《预算法》对中央与地方财政事权的划分，还是沿用了1994年《预算法》的规定^[58]，没有对政府间的财政事权和支出责任进行划分，而是再次将解释权和规定权交给了国务院，依旧没有走出由行政规定管理的旧模式。

但是，新《预算法》将我国的政府预算定义为一般公共预算、政府性基金预算、我国资本经营预算和社会保险基金预算，并将政府的全部收入和支出纳入预算管理，客观上推动了政府间财政事权和支出责任的划分，并通过对公共服务支出相应事项的规定和列举，为下一步划分政府间的财权和事权收集了信息，提供了基础。

2.推动了对政府间财政事权划分的改革

在新《预算法》实施一年多后，2016年8月，国务院出台了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）（以下简称《意见》）。《意见》较为详细地对中央和地方财政事权的划分进行了规定，可以它说是目前我国处理中央与地方财政事权划分的纲领性文件，对完善我国财政体制改革具有重大意义。2017年1月，《国务院关于印发 〈“十三五”推进基本公共服务均等化规划〉的通知》（国发〔2017〕号）（以下简称《通知》）明确了我国的基本公共服务体系，建立了基本公共服务清单制，作为政府履行职责的依据。2018年2月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅 〈关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案〉的通知》（国办发〔2018〕6号）（以下简称《改革方案》），进一步完善了公共服务领域的中央与地方政府间的财政事权和支出责任（见表3-5），力求达到建立权责清晰、财力协调和区域均衡的中央和地方财政关系的要求。

表3-5　基本公共服务领域中央与地方共同财政事权清单及基础标准、支出责任划分情况表^[59]

续　表

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（三）对《意见》的评价

作为我国在分税制改革之后首次明确提出对政府间财政事权和支出责任划分的行政性文件，《意见》总结了分税制改革以来存在的主要问题，提出了政府间事权划分的指导思想、总体要求和划分原则，为明确地方财政的支出责任做出了突出贡献，当然，也存在一些问题。

《意见》的亮点主要有：

第一，规定了“事权”与“支出责任”的概念。2016年出台的《意见》，呼应的是党的十八大提出的“事权和支出责任相适应”的要求，结合2014年新《预算法》中关于财政支出的范围的规定，明确了“事权”与“支出责任”的基本概念，即“事权就是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障”^[60]，为政府间财政关系法律制度的建立提供基础。

第二，明确了中央政府对财政事权的决定权。《意见》强调了要坚持中国特色社会主义道路和党的领导，确立了中央政府在财政事权的确认和划分上的决定权。我国是典型的中央集权型国家，通过赋予中央政府对财政事权的决定权，一方面维护了中央政府的权；另一方面通过适当增加中央政府承担的事权，可以减轻地方政府现有的支出责任，避免重回“一放就乱、一管就死”的循环。建立新型的“中央决策、地方执行”模式，也有助于中央与地方政府职能的理性归位，降低中央政府对微观事务的直接管理，提升其对宏观事务的调控能力。同时，调动地方政府的积极性，发挥其进行区域内事务管理的优势。

第三，确立了事权划分的重要原则。《意见》提出了根据“公共服务的受益范围”划分政府间事权的原则，涉及国家主权、统一市场和全国性基本公共服务的事项由中央负责，地方性的公共服务由地方负责，跨地区的基本公共服务由中央和地方共同负责。这项原则的确立，解决了政府间财政事权划分上容易产生的重叠性。此外，“兼顾政府职能和行政效率”的原则是对公共产品理论的有效应用，“权责利相统一”原则进一步规范了中央与地方之前的合作关系，有利于事权的合理安排，确保了政府履行职能的一贯性。

第四，列举了中央与地方的事权划分范围。《意见》提出，要适度加强中央事权，由中央承担的事权包括：“国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务。”相对地，地方的事权主要有：社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务^[61]。另外，《意见》还要求要进一步减少并规范中央与地方的共同财政事权，根据基本公共服务的受益范围和影响程度，分解细化各级政府承担的指责，杜绝相互推诿或出现资源浪费的情况。据此，中央与地方共同的财政事权主要有：义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省（区、市）重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务^[62]。

第五，增加了事权的动态调整机制。中央与地方之前的事权划分，受各种条件的制约和影响，公共产品和服务也会随着市场经济的发展更新或变换，确立动态调整机制，有助于政府及时应对。例如，在时机成熟的时候，可将中央与地方共同事权中的相关宏观事务进一步上调，变成中央政府的事权；随着市场经济发展到一定程度，可能出现可以由市场和社会提供的公共产品及服务，届时就可以将这些公共产品及服务交给市场或社会。

第六，突出了法治化、规范化要求。《意见》指出了政府间财政事权和支出责任的划分存在相关法律缺位的问题，提出要在法律的框架下，保障行政权力的行使，应该打破长期以来依赖文件治国的行政模式，以法律和行政法规的形式合理划分政府间的财政事权和支出责任，有效逐步实现法治化、规范化的要求。

第七，制定了改革时间表。对有步骤地推进政府间事权和支出责任划分工作，《意见》给出了具体的改革领域和时间表，一方面起到了指导省以下相关领域的改革作用，杜绝了大话、空话和口号式的号召，另一方面也是对政府各部门落实该项工作的督促和协调，从源头上避免了上有政策、下有对策的拖沓延误，体现了国家对财政事权划分的重视。

虽然《意见》首次对财政事权和支出责任下了定义，并就事权和支出责任在政府间的划分做出了相应规定，颇具亮点，但在有些问题上也有待深入和修正，具体表现在如下几个方面。

第一，仍未完全厘清政府、市场与社会的关系。政府的职能不仅包括提供公共服务，还有进行社会管理和调控市场，而市场的主要作用是优化资源配置。《意见》规定，事权是政府应承担的提供基本公共服务的任务，要落实政府提供公共产品的责任，就必须先理顺政府与市场的关系，避免政府在履行事权时的缺位、越位和错位，效率低下。此外，《意见》还提出，可以将由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担，即由市场或社会来提供公共服务，来分担政府的事权。事实上，我国已经开始这样操作了。例如，采取政府特许经营、政府采购和政府与社会资本合作（PPP）模式，将公共服务的提供任务交给市场或社会资本。政府不再是唯一的提供者，私有资本对公共产品的提供是否会因市场的局限性，而陷入追逐利益的怪圈，从而影响公共服务的质量，要解决这一问题，这就需要落实政府、市场和社会的关系，确定政府职能。如果这个问题无法解决，那么无论对中央与地方之间财政事权进行怎样的划分，都会影响到市场的资源配置作用，也会影响公共服务的质量。

第二，中央的财政权限过大。国家对于政府间财政事权的划分受制于诸多因素，如政治体制、历史原因和经济发展水平，但最关键的中央与地方之前的关系。《意见》赋予了中央在财政事权确认和划分上的决定权，这对维护中央的权威有积极作用，避免了重蹈“强地方、弱中央”的覆辙。但中央与地方之间关于财政事权和支出责任划分的博弈，很有可能因中央的财政决定权，遭到“一票否决”。

鉴于现行法律的规定，如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）第59条^[63]，尽管《意见》中提出要适度加强中央承担基本公共服务的职责和能力，增加中央的事权，原则上不得将事权下放，但在相应的配套法律还未出台时，《意见》作为规范性文件，不得与《组织法》相抵触，所以即便是已经确立了政府间的财政事权，上级政府一样可能会以“交办事项”为由，向下转移事权。另外，《意见》更是指出要及时总结改革成果，梳理需要上升为法律法规的内容，起草政府间财政关系法。“通过国务院意见的形式推进纵向事权划分的规范化和法律化，本身就是一个悖论，显然片面扩大了国务院作为中央事权承担者的地位，导致将各级地方自主事权都纳入国务院一根竿子的所及单位，从而混淆了两类地方政府事权。”^[64]

第三，缺乏法律效力。虽然《意见》是1994年实施分税制改革以来国务院出台的第一个确立政府间的财政事权和支出责任的划分的文件，具有重要的意义，但根据我国《宪法》和《立法法》的相关规定，其作为国务院发布的规范性文件，不具备法律效力，这就为该文件最终是否能够得到贯彻落实埋下了隐患。

（四）对《通知》的评价

《通知》旨在综合现有的法律法规和相关政策，确定基本公共服务的主要领域，建立科学有效的基本公共服务实施机制，构建政府服务清单，加大对民生保障的供给，加强中央和地方、政府和企业的合作，以确保公共服务均等化目标的实现。根据《“十三五”国家基本公共服务清单》，共有8个领域81个项目被确立为我国的基本公共服务体系，并且每个项目均明确服务对象、服务指导标准、支出责任、牵头负责单位等。

可以说，《通知》综合了公共产品理论和公共财政理论，基本完成了对我国的政府职能和责任的确立，并从民生保障的角度出发，构建了完整的国家基本公共服务体系。这实质上是厘清了政府与市场和社会的关系，确定了政府财政支出的范围。通过推动供给主体多元化，将可以通过政府采购获取的公共服务交由市场上具备条件和信誉良好的社会组织承担，并且在中央制定国家标准的前提下，以省级政府为主体，落实财政投入，促进省内基本公共服务的均等化，赋予了地方选择权，发挥了地方的能动性。

（五）对《改革方案》的评价

《改革方案》可以说是我国中央和地方财政事权和支出责任划分的里程碑，较之《意见》有比较明显的进步。首先，《改革方案》确定了中央和地方在基本公共服务领域的共同事权范围，以民生保障为核心，确立了国家基础标准，地方可以根据自身的财政能力进行调节。其次，《改革方案》规定了动态调整机制，较好地承接了《意见》和《通知》的主要精神，避免了政策的断裂性。再次，《改革方案》具有较强的实践操作性。根据《改革方案》，中央和地方对共同事权的支出责任按比例分档分担，将省（市、区）按各自的财政能力强弱分为五档，中央分别承担80%、60%、50%、30%和10%的支出责任。实行“分类分档”转移支付，比之前的“共同承担”更具科学性。同时，通过加强预算管理、监督检查和绩效管理制度来落实，更彰显了对共同事权支出责任划分的“前、中、后”制度保障。

但是，《改革方案》存在与《意见》和《通知》一样的问题，即中央在财政事权划分上的主导权限过大，并且各省（市、区）的财力分档依据存在不科学的地方，比如，地区经济社会发展的总体格局和财力相差情况，是根据几年的财政统计数据依照何种公式计算得来，并未可知。