中国金融扶贫政策的演变-脱贫攻坚与数字普惠金融

中国的金融扶贫制度是随着扶贫实践、贫困状况的改变及扶贫理论的发展而不断完善和发展的，经历了从以微观层面为主到宏观层面为主的金融扶贫政策演变历程，大致可以分为三个阶段，即以扶贫贴息贷款为主、以小额信贷为主、全面的综合性精准扶贫金融政策。从金融扶贫政策措施的演变中也可以观察到扶贫实践和指导思想的变化。

（1）扶贫贴息贷款政策的演变

1986年以前，我国实行的是传统的救济式扶贫，没有专门的针对性扶贫计划，农村贫困人口的大规模减少主要是农村经济体制改革的效应。国家通过救济的方式短期解决贫困人口的生存或温饱问题的方式，主要依赖于中央政府的转移支付，目的是生活救济和财政补贴。这种“输血式”的扶贫策略虽然在一定程度上缓解了贫困人口的现实需要和生存危机，但是却没有实现解放贫困人口生产力和生产积极性的问题，容易在贫困人口中形成依赖政府救济的惰性思维。

1986年，国务院成立了扶贫开发领导小组，并确定了开发性扶贫的方针，转变到提高贫困人群和贫困地区的自我发展能力上，实现了从救济式扶贫向开发式扶贫的转变。1986年11月，《中国人民银行、中国农业银行扶持贫困地区专项贴息贷款管理暂行办法》发布，决定“从1986年起，连续5年，每年发放10亿元专项贴息贷款，支持全国重点贫困县开发经济，发展商品生产，解决群众温饱问题”^[44]。专项贴息贷款为贫困地区和贫困人口的生产与活动提供资金支持，帮助这些贫困地区和贫困农户发展以市场为导向的养畜养禽、水产、采集、农产品加工、小矿产、小运输、建筑建材，劳务输出，增产粮食效果显著的新技术推广和经济林木，从而促进当地的经济发展，促进农户增产增收。贴息贷款严格按照信贷资金管理办法进行管理，所需信贷资金由中国人民银行每年专项安排并由中国农业银行发放和专项管理，贷款收回后归还中国人民银行，中央财政补贴大部分利息。按照1986年的贴息贷款分配计划，当年给予21个省（自治区）258个贫困县共5亿元贷款总额。在1986—1997年间，扶贫贴息贷款是中国金融扶贫的主要形式。最初的扶贫贴息贷款是在微观层面开展的，即发放给贫困户，但是多数贫困户缺乏必要的生产技术和管理能力。从1989年开始转向发放给企业，目的是通过企业的发展来带动贫困人口的脱贫。据统计，到20世纪90年代中期，70%的扶贫贴息贷款投向了各类经济实体^[45]。但是，以企业为主要贷款对象的模式也存在着弊端。在政策实施过程中，由于缺乏直接的联系，扶贫贴息贷款和贫困人口之间存在瞄准性不足、资金渗漏的问题。同时，企业贴息贷款的还贷情况也很不理想。20世纪80年代，35%的扶贫贴息贷款和60%的企业或工业项目贷款不能按时偿还；1986—1989年，扶贫贴息贷款正常还贷率仅为20.7%（其中县乡企业的还贷率低于农户还贷率）；1991—1993年，扶贫贴息贷款每年按期还款率都低于70%^[46]。这一时期，扶贫贴息贷款由中国农业银行经营管理。

1994年，国务院发布关于印发《国家八七扶贫攻坚计划》的通知，对当时全国农村8 000万贫困人口的温饱问题，力争用7年左右的时间（从1994年到2000年）基本解决。该计划的公布实施标志着我国的扶贫开发进入攻坚阶段。在《国家八七扶贫攻坚计划》公布后，政府将扶贫贴息贷款的经营管理职能转到新成立的政策性银行——中国农业发展银行，扶贫贴息贷款重点对种植业和养殖业的贫困户进行资金支持。同时，计划从1994年至2000年，再增加10亿元扶贫贴息贷款，并提出随着财力的增长，国家还将继续增加扶贫资金投入。同时，调整国家扶贫资金投放的地区结构。从1994年起，将分一年到两年把中央用于广东、福建、浙江、江苏、山东、辽宁6个沿海经济比较发达省的扶贫信贷资金调整出来，集中用于中西部贫困状况严重的省、区。为了降低资金渗漏问题，1996年9月的中央扶贫工作会议强调直接瞄准贫困农户，将扶贫贴息贷款使用重点重新放在农户的种养业上。1997年，中央政府硬性规定了贴息贷款的到户比例。即使经过这样的调整，贴息贷款的运行效率仍不乐观，一方面是贴息贷款的经管机构调整为中国农业发展银行后，县级贷款发放仍需农业银行代理，额外增加了管理环节和监管成本；另一方面，政策实施过程中的资金渗漏问题依然严重，扶贫资金到户困难。于是，1998年贴息贷款的管理权重新回到了中国农业银行。

2001年6月，中共中央、国务院发布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》（国发〔2001〕23号），重新强调支持企业和产业发展对减贫的重要性，同时支持对农户开展小额信贷服务，即微观和宏观并重。根据《纲要》精神，2001年6月，人民银行会同财政部、国务院扶贫开发领导小组办公室、中国农业银行等部门制定了《扶贫贴息贷款管理实施办法》（银发〔2001〕185号）。扶贫贴息贷款由中国农业银行发放和管理。政府扶贫部门负责提供扶贫贷款项目，中国农业银行在扶贫部门提供的扶贫项目范围内选择贷款项目，按3%的优惠利率发放贴息贷款。为了提高扶贫贴息贷款的使用效率，自2004年，国务院扶贫办会同财政部和中国农业银行先后开展了两项改革试点：“到户贷款”改革试点和“项目贷款”改革试点。2006年7月，国务院扶贫办、财政部和中国农业银行联合下发了《关于深化扶贫贴息贷款管理体制改革的通知》（国开办发〔2006〕46号）。根据《通知》精神，将原由中国农业银行统一下达指导性计划并组织发放贷款分为“到户贷款”与产业化扶贫龙头企业和基础设施等项目贷款两部分进行操作。2005年7月，配合国务院扶贫办等部门联合下发《关于开展建立“奖补资金”推进小额贷款到户试点工作的通知》，选择4省共8个县开展了建立“奖补资金”推进小额贷款到户的试点，将部分中央财政扶贫资金作为“奖补资金”，用于贫困户贷款的利息补贴、亏损补贴或奖励。通过机制创新，有效激励了各利益主体参与信贷扶贫的积极性。2006年，在及时总结经验、完善政策的基础上，又增补河北、湖南、云南、广西4省（区）相继开展试点工作。

为建立健全符合市场经济要求的信贷扶贫管理体制和运行机制，提高扶贫资金的运行效率，2008年国务院扶贫办等4部门出台了《关于全面改革扶贫贴息贷款管理体制的通知》。该通知明确提出，进一步将扶贫贷款管理权限和贴息资金下放到省，其中到户贷款管理权限和贴息资金全部下放到县；扶贫贷款由自愿参与的任意机构承贷；到户贷款按年息5%、项目贷款按年息3%给予贴息。通过此次扶贫贴息信贷的改革，使扶贫贴息资金的到户率大大提高，不少地区将扶贫贴息贷款与当地的扶贫开发项目有机结合起来，取得了良好的经济效益和社会效益。同时，通过竞争方式选择金融机构，形成了承贷金融机构从农业银行一家发展到农业发展银行、农村信用社、邮政储蓄银行等多家金融机构的局面。扶贫贴息贷款的质量大幅提高。据《中国农村金融服务报告（2010）》公布的数据显示，改革后的2007年到2009年，贴息贷款的按期回收率不断上升，达到90%左右。2011年以后，扶贫贴息贷款政策逐步完善，融入全面的综合性精准扶贫的金融政策，并且与促进“三农”发展的财税、金融、保险、金融监管等政策相互协调配合，不断完善发展，初步形成了综合的政策体系。

（2）小额信贷扶贫政策的形成与发展

在政府层面大力推行常规扶贫贴息贷款的同时，小额信贷作为一种特殊的能够直接瞄准到户的制度设计也逐步得到国家的认可。小额信贷扶贫是资金到户率高、资金还贷率高、项目成功率高的一种有效的扶贫到户形式。实际上，早于1993年已经有一些社会组织和非政府公益性组织在全国范围内试点小额信贷的扶贫模式。经过一段时间的实践后，1997年国家总结了小额信贷试点工作的经验并开始在全国范围内推广政府主导的小额信贷项目。1998年，中共中央在《关于农业和农村若干重大问题的决定》中明确要求“总结推广小额信贷等扶贫资金到户的有效做法”。1999年，《中共中央国务院关于进一步加强扶贫开发工作的决定》（中发〔1999〕10号）进一步要求“各地要把小额信贷作为保证信贷资金扶贫到户的重要措施，在总结经验、规范运作的基础上，积极稳妥地推广”。1999年4月，《中国农业银行“小额信贷”扶贫到户贷款管理办法（试行）》强调小额信贷是扶贫到户的一种形式，不是唯一形式。一些地方出现的扶贫合作社是中介组织，不能作为承贷主体，更不允许放贷。由此，农业银行开始越过中介组织，直接办理小额信贷业务。

扶贫工作进入新的发展阶段后，小额信贷模式得到进一步的认可。《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》明确提出“要积极稳妥推广扶贫到户的小额信贷，支持贫困农户发展生产”。自2004年起，中共中央和国务院每年的中央一号文件都明确提出支持小额信贷的发展。为适应扶贫的新动向，2014年12月，在总结分析各地扶贫小额信贷实践基础上，国务院扶贫办、财政部、人民银行、银监会、保监会5部门印发了《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》（国开办发〔2014〕78号），提出扶贫开发金融服务工作的总体规划及重点领域。2017年8月，银监会、财政部、人民银行、保监会和国务院扶贫办五部委联合印发了《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》（银监发〔2017〕42号）中明确扶贫小额信贷要始终精确瞄准建档立卡贫困户，银行业金融机构要加大对信用良好、有贷款意愿、有就业创业潜质、有技能素质和一定还款能力的建档立卡贫困户的支持力度，特别提及要将扶贫小额信贷精准用于贫困户发展生产或能有效带动贫困户致富脱贫的特色优势产业。在中国的扶贫工作实践中，小额信贷是贫困农户量身订制的产品，已经成为政府操心、银行放心、群众称心的金融扶贫品牌，破解了贫困农户贷款难、贷款贵的世界性难题。

（3）综合性精准扶贫金融政策体系形成

近年来，国家把金融扶贫作为扶贫战略的一个重要组成部分，越来越重视金融在扶贫开发中的重要作用。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》首次把金融服务作为新时期扶贫开发的重要政策保障，并提出积极推动贫困地区金融产品和服务方式创新，鼓励开展小额信用贷款，努力满足扶贫对象发展生产的资金需求。2013年中央一号文件明确提出改善农村金融服务，通过充分发挥商业性金融、政策性金融与合作性金融作用，加强金融支农力度，对金融扶贫模式给予了充分重视，金融扶贫模式开启了新的发展阶段。例如，2015年11月颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，将精准扶贫、精准脱贫确定为国家农村扶贫的基本方略，明确了财政部门、中央银行等金融管理部门及各类商业性、政策性、开发性、合作性金融保险机构支持脱贫攻坚的具体任务。2015年12月国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，将发展普惠金融帮助贫困地区减贫脱贫提升至国家扶贫开发战略的高度。2016年3月人民银行等七部门联合印发《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，紧紧围绕“精准扶贫、精准脱贫”基本方略，提出精准对接脱贫攻坚多元化融资需求等六个方面的政策措施，全面提升金融扶贫的有效性。2016年9月，中国证监会印发《关于发挥资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略的意见》，提出优先支持贫困地区企业利用资本市场资源，拓宽直接融资渠道，提高融资效率，降低融资成本，不断增强贫困地区自我发展能力。

为了推动农村基础金融服务的建立，金融扶贫的过程中逐步引入了普惠金融的理念。2013年，党的十八届三中全会将“发展普惠金融”确立为国家战略。2015年年末，习近平总书记主持中央深改组审议通过，国务院出台《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》（以下简称《规划》），是我国首个发展普惠金融的国家级战略规划，规划明确总体目标为到“2020年要使我国普惠金融发展水平居于国际中上游水平”。从十八届三中全会提出发展普惠金融，“鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”，到印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，再到推出《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》，一系列政策法规为普惠金融发展提供了良好的外部环境，健全了相关金融基础设施，也完善了金融监管体系框架。

随着贫困人口不断减少，扶贫工作不断细化，“瞄准”的问题越发重要。进入新的发展阶段后，农村贫困更加呈现出贫困程度深、脱贫难度大的特征，这给贫困瞄准工作提出了更高的要求。这一时期，一个重要的瞄准措施是为每个贫困户建档立卡，对贫困户和贫困村进行精准识别。2013年12月，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》指出要建立精准扶贫工作机制。2015年11月，《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号），提出要把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略。为落实中央精神，中国人民银行等七部委于2016年3月提出了《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，要求全面改进和提升扶贫金融服务，增强扶贫金融服务的精准性和有效性。2019年5月，中国人民银行发布《关于切实做好2019—2020年金融精准扶贫工作的指导意见》（银发〔2019〕124号）提出，要改善货币政策传导机制，加强扶贫再贷款管理，落实普惠金融定向降准政策。各银行业金融机构要帮助贫困地区培育特色优势扶贫产业，加大信贷资源投放、网点与服务终端布设；统筹做好金融扶贫和乡村振兴金融服务政策衔接，提升乡村振兴金融服务水平；推动金融机构农户小额贷款利息收入免征增值税、涉农贷款增量奖励等政策落实，强化政府性融资担保公司的风险分担能力，提高金融扶贫可持续性。

【注释】

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